规范政府投资将有专法可依

sunzhengqi

编者按：为什么劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”时有发生？为什么套取政府资金的“钓鱼工程”、安全质量责任不落实的“豆腐渣工程”、配套资金不到位的“半拉子工程”禁而难止？即将出台的《政府投资条例》（以下简称条例）对此将有所遏制。国家发改委参与这项立法的有关负责同志称，该条例已列入2010年国务院立法工作计划，国务院法制办年初向社会公布了征求意见稿，目前正根据各方面意见进行审查修改。本报记者10日独家专访了国家发改委参与该条例起草的有关负责同志。 □本报记者 李忠峰

    立法非常有必要

    政府投资绝对额在不断上升，数量巨大，这些资金都是纳税人的钱，应该严格规范管理，让人民放心；政府投资应当主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，既要发挥对全社会固定资产投资的引导作用，又要避免挤出效应；长期以来，政府投资管理的主要依据是文件和各部门、各地方政府规章，其规范程度受到影响。

    “政府投资立法非常有必要。”

    国家发改委参与立法的负责人说，一是政府投资金额巨大。尽管这些年政府投资在全社会固定资产投资中的比重持续下降，但绝对额不断上升，以2009年为例，中央政府投资将近1万亿元，如果再加上各地方的政府投资，这个数量就很惊人了。政府投资资金来源于纳税人，应该严格规范管理，用好每一分钱，让纳税人满意，让人民放心。二是政府投资作用巨大。政府投资不仅对全社会固定资产投资发挥着重要的引导作用，通过补助、贴息等方式，还可以有效带动社会投资。要合理界定政府投资范围，在发挥其对全社会投资的引导带动作用的同时，避免产生“挤出效应”。三是政府投资领域重要。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护改善生态环境，促进欠发达地区经济社会发展等。这些都是保持经济社会又好又快发展、解决民生和社会问题的重要领域。

    “但是长期以来，政府投资管理主要依据有关文件和各部门、各地方政府制定的规章，缺乏效力层次较高的立法。这种现状，与政府投资在国民经济和社会发展中所具有的重要性很不相称，也不利于政府投资的严格规范管理，进而影响政府投资作用的发挥。”

    基于此，这个条例旨在从四个方面规范政府投资管理。一是确保资金投向合理，有效引导和带动全社会固定资产投资。二是严格项目审批程序，提高政府投资决策科学化、民主化水平。三是加强建设实施管理，确保工程安全、优质、高效、廉洁。四是落实决策责任追究，切实规范政府投资管理部门自身行为。

    加快出台有原因

    在当前，加快条例出台，一是适应行政管理体制改革要求，积极推动政府职能转变；二是落实依法治国方略，尽快实现政府投资管理法治化；三是管好用好政府投资，充分发挥其促进经济社会又好又快发展的作用；四是巩固中央关于开展工程建设领域专项治理工作成果，建立政府投资管理长效机制。

    上述负责人表示，《政府投资条例》制定启动于2001年。“之所以搞了这么多年，主要原因是投资体制一直在改革。”他说，上世纪九十年代中期，国务院决定对投资体制进行新一轮改革，但直到2004年，相关改革方案才最终出炉。投资体制改革方案出台后，还需要经过一段时间的实践检验和经验积累，才能将有关改革的一些内容总结提炼上升为法律制度。在此期间，我们还经历了2003年、2008年两次大的机构改革，以及经济形势的巨大变化，这些必然会影响到条例的相关制度设计。

    “总体上看，各部门、各地方以及社会各界对条例征求意见稿的主要内容都表示赞同，希望修改完善后尽快颁布实施。因为政府投资领域一直没有较高效力层次的立法，大家都希望能有一套清晰的制度来规范，这样也方便管理和监督。”

    在当前，加快推动条例出台有四个重要背景。一是适应行政管理体制改革要求，积极推动政府职能转变。2008年党的十七届二中全会要求把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。政府投资无疑是政府应当切实管住管好的一个重要领域。二是落实依法治国方略，尽快形成中国特色社会主义法律体系。党的十五大提出2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。政府投资立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。三是管好用好政府投资，充分发挥其促进经济社会又好又快发展的作用。2008年国际金融危机爆发后，中央决定实施两年4万亿元投资等一揽子计划。在扩大投资的同时，要求加强对投资的监管，中央先后派出24个检查组奔赴各地，加上审计监督、重大建设项目稽察、财政监督和行业管理部门的监督，监督力度前所未有。但在监督检查中遇到了一些问题：由于缺乏相关立法，对投资管理按照什么标准进行检查？发现问题时根据什么规定进行处罚？在政府投资立法框架尚未建立的情况下，责任追究难以落实，监督检查的效果受到影响。四是巩固中央关于开展工程建设领域专项治理工作成果，建立政府投资管理长效机制。针对当前工程建设领域存在的突出问题，中央决定用2年左右的时间，集中开展专项治理工作。制定出台条例，是这次专项治理工作中的一项重要任务。

    条例有五大亮点

    第一是体现了科学决策，具体表现在充分发挥规划在政府投资管理中的作用，建立项目储备制度、咨询评估制度和专家评议制度；第二是体现了民主决策，主要表现在项目公示制度；第三是体现了规范决策，主要表现在一套完整的决策程序；第四是体现了政府职能转变，表现在对平等待遇、简化审批环节等方面；第五是体现了“有权必有责，用权受监督”的权责一致原则，表现在对政府投资管理部门自身行为的规范和法律责任等方面。

    据介绍，条例征求意见稿共七章57条，有五大亮点。

    第一是体现了科学决策。条例规定，发展建设规划是政府投资决策的重要依据。将规划作为投资决策依据，可以使资金投向更为合理，资金安排更有针对性，也有利于加强统筹，避免投资过于分散。条例规定了项目储备库制度。做好项目储备非常重要，提前酝酿一些需要投资的项目，一方面可以使前期工作更为扎实，另一方面也可以避免需要扩大投资时没有合适项目可投的窘况。这次4万亿元投资计划能够迅速启动，与这些年注重项目储备有关。条例还分别规定了重大项目专家评议制度和咨询评估制度。

    第二是体现了民主决策。主要表现在项目公示制度上。条例规定，对经济、社会和环境有重大影响，涉及重大共利益的项目，除涉及国家安全、国家秘密、商业秘密以及法律规定不允许公开的外，项目审批部门在决策时应充分听取社会公众意见。

    第三是体现了规范决策。规范的决策是通过一套程序来保障的。条例第二章规定了五种投资方式，以及每种投资方式的适用范围。第三章规定了从项目建议书到初步设计的项目决策程序。

    第四是体现了政府职能转变。首先是简化环节，比如条例规定，项目审批部门可以根据项目的不同特点和实际情况，简化一些审批环节，做到高效便民。其次是平等待遇，条例规定，凡是符合政府投资使用规定的项目，法人和其他组织都可以申请政府投资资金。政府还要创造条件来支持规范和引导社会资金来进入政府投资的领域，防止与民争利。最后是加强管理。按照该由政府管理的事项要切实管好的要求，加强政府投资管理，条例规定，概算调整引入审计监督，根据审计结果决定调整概算。

    第五是体现了权责一致要求。条例不仅加强政府投资管理，还加强对政府自身行为的监督，切实做到“有权必有责，用权受监督”。例如，条例有关法律责任的条款只有5条，关于政府部门责任的条款就占到了一半。

    公众理解有误区

    政府投资分散管理的现状需要一个主管部门发挥牵头作用，有了主管部门并不是取消各个部门的投资管理权限。根据立法惯例，条例对投资管理权限只规定到了县级，其本意并非取消乡镇政府投资及其管理。

    条例规定，县级以上人民政府发展改革部门为投资主管部门；对于补助地方的点多、面广、单项资金少的中央预算内投资项目，实行中央下达投资规模计划，由“省级人民政府投资主管部门会同同级行业主管部门”安排具体项目。

    一些专家认为，“现在看来，收权是未来的一种趋势。县市级的投资审批权限将会大大缩小，而省级的权限没有变化。”

    上述负责人说，条例只规定到县级而非乡镇级，是因为乡镇一级政府不再划分职能部门，立法惯例基本上都是最低规定到县级政府部门。但这并不意味着乡镇一级的政府不能进行政府投资或者没有政府管理权限。

    这位负责人介绍，条例起草时的一个主要考虑，就是不改变现行政府投资管理职责分工。由于条例规范的是各级各类政府投资，而各级各地政府投资管理职责差异很大，在此情况下，明确每个审批环节的审批部门，或者详细罗列各部门政府投资管理职责，在立法技术上是不可行的。对于涉及多个管理部门的事项，条例分别用“项目审批部门”、“有关部门”、“行业主管部门”等来体现有关部门的政府投资管理职责。这可能会给大家的理解带来一定的困难，关于条例改变了现行职责分工或者说发改部门在收权的误解也可能由此产生。为了方便大家理解，需要提醒注意条例以下规定：“县级以上人民政府其他部门按照本级人民政府规定的权限，履行相应投资管理职责。”根据这一规定，条例中的“项目审批部门”、“有关部门”、“行业主管部门”究竟指哪些部门，根据各级政府部门职责分工就可以判断清楚了。

    条例规定发展改革部门是投资主管部门，并不意味着所有政府投资项目都由发展改革部门来审批。管好用好政府投资，客观上需要一个主管部门发挥综合平衡、统筹协调作用，这是长期形成的现行有效的管理机制。比如，投资主管部门根据经济社会发展形势研究提出适度的政府投资规模、资金投向，使各级政府、各部门分散管理的政府投资在资金投向、投资方式、审批程序等方面协调一致，形成合力；拟订投资调控目标、政策，引导和调节全社投资活动，等等。根据“三定”规定，发改部门承担着调控全社会固定资产投资的职责。需要特别强调的是，规定投资主管部门并不是要改变各部门投资管理权限。根据条例规定，有关部门按照本级政府部门职责分工来履行相应的政府投资管理职责。

    可操作性和原则性相结合

    条例起草时遵循的主要原则有三个：一是坚持改革方向；二是不改变现行职责分工；三是坚持可操作性和原则性相结合。

    这位负责人说，在条例征求意见过程中，收到了一些建设性的意见，比如加强政府投资的管理，该管的要管好，不该管的坚决不管。从项目决策程序、资金使用、建设实施及竣工验收等，条例对政府投资的管理已经比较严格，但与公众的期望还有差距。比如，有人认为，条例征求意见稿有关行政监督的规定相对原则，需要进一步细化，同时还要在人大监督之下履行政府投资管理职责；法律责任的规定相对简单，建议进一步补充；在文字表述上也有一些好的建议。可以看出，公众比较关注条例的出台，希望它更为完善，更具有可操作性。

    这负责人说，条例起草时遵循的主要原则有三个：一是坚持改革方向，二是不改变现行职责分工，三是坚持可操作性和原则性相结合。“前两个原则，前面已有介绍，重点说说第三个原则。”他说，条例对于各方面认识比较统一、实践经验比较成熟的内容，尽可能加以细化，以增强可操作性，比如五种投资方式的划分、审批环节、审批条件等，条例规定得较为详细。对于还需要根据实践发展逐步明确的内容，条例作了原则性规定，为各地方和各部门进一步细化操作规则，以及进一步改革发展留出必要空间。比如专家评议制度、代建制度、项目公示制度等。还有一些公众比较关心的内容，比如中央和地方投资事权划分，由于涉及行政管理体制改革，条例没有规定。总之，对条例的制度设计，需要结合当前政府投资管理的实际情况、相关改革的进展情况来加以理解和把握，既要强调可操作性，也要为进一步改革预留空间。

    用好纳税人的每一分钱

    □本报记者 李忠峰

    比重呈下降趋势

    中国社科院工业所投资与市场研究室主任曹建海接受记者采访时说，政府固定资产投资对全社会固定资产投资的走势一直有着强有力的制导作用。但应当看到，从上世纪90年代之后，就总量而言，政府固定资产投资占全社会固定资产投资的比重呈现出不断下降趋势，比如国家预算内投资占全社会固定资产投资的比重1990年是8.7%，2008年降至4.6%。

    然而这种比重下降现象并不意味着政府对固定资产投资的制导作用在同步下降。事实是政府依然在较大程度上左右着固定资产投资走势。中国每年政府投资占到了全社会投资的10%左右。最近几年来，中国每年的政府投资规模都在两万亿元以上。随着中国固定资产投资的不断扩大，政府投资成为官员腐败、豆腐渣工程、政绩工程、重复建设等问题的多发领域。

    更需强调的是，地方投资过度问题给整个国民经济发展带来巨大风险，尤其是大量地方政府投融资平台的不规范，使得地方政府的债务不断扩张，带来了巨大的发展风险。据审计署公布的18个省、16个市和36个县本级财政数据显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。而各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。

    政府投资弊端丛生

    中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理接受记者采访时说，目前我国政府投资中存在的突出问题，归纳起来，主要有：一是投资体制上多头管理、多处审批。在国家层面，目前中央投资项目的审批权原则上属于国家发改委，但在铁路、高速公路、水利、环保等工程领域涉及诸多部委，审批权分散；城市轨道交通同时归属铁道部、住建部、交通部、工信部等部委同级管理。在地方层面，地方政府投资项目的审批权主要在地方政府，一些规模较小的政府投资工程在县市就可以审批上马，一些项目审批的权限也分散在各部门之间。

    二是审批权滥用现象严重。在一些地方审批权容易被滥用，成为扩大政绩的手段与途径，造劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和领导拍脑袋的“首长工程”蔓延；违规乱审批造成重复建设和产能严重过剩；未批先建使得乱上项目、乱铺摊子、盲目攀比的现象突出；地方政府投资决策的随意性、临时性扭曲中央政策的方向，浪费国家宝贵的资金，留下诸多难以克服的重大隐患，由滥用行政审批权引发的政府工作人员腐败案件明显增多。

    三是投资过程监管不足甚至缺位。在政府投资过程中，频频出现套取政府资金的“钓鱼工程”、配套资金不到位的“半拉子工程”、安全质量责任不落实的“豆腐渣”工程；出现政府投资项目建设实施过程中的超规模、超标准和超概算的“三超”现象；出现中央政府资金被挪用、未按规定履行有关程序擅自开工等行为。

    四是政府投资政策制定和执行过程缺乏透明度和民众参与机制。政府投资提高的多是与民众密切相关的公共产品，但是政府投资政策制定和执行过程的不透明、不民主现象普遍化，政绩驱动形成投资热和信贷急剧膨胀，进而引发通货膨胀和某些部门的产能过剩，造成地方政府债务规模和融资平台贷款风险加大。

    条例初稿仍需完善

    “《政府投资条例（征求意见稿）》对政府投资性质、投资方式、投资方向、决策程序、申请程序、投资年度计划、建设实施、法律责任等作出了规定，是加强政府投资领域法制建设、提高投资管理法制化水平的重要措施。”张永理说，“通读征求意见稿，我认为还有一些改进和完善之处，要用好纳税人的每一分钱。”

    一是提升立法层次使之尽快上升到国家立法的层面。《条例》中没有提及人大在政府投资计划中的角色，而且在内容上侧重于规范投资者行为，对规范政府行为相对较少。实际上，政府投资需要通过人大审议和审批，人大审查、监督政府投资具有合理性与合法性，全国人大制定《政府投资法》可以建立起内部分权制衡的机制，提高政府投资的科学性、权威性和有效性。

    二是注意与相关法规、预算的衔接。《条例》作为下位法，必须与国家的会计法、预算法、审计法、招投标法、政府采购法等政府投资的上位法法律法规相衔接。同时也要与国家预算管理制度有机衔接，所有政府投资都应纳入政府预算管理，避免出现政府投资出现阶段性失控、政府过度负债、政府投资诱发通货膨胀等偏离合法性的局面。《条例》在决策程序章节中应当增加预算管理的详细规定。

    三是增加投资第三方评估、投资绩效考核、软投资等内容。政府投资现在的评估机制基本是政府内部自我评估，基本没有引入第三方，评估结果不公开，评估方法非专业，公正性受质疑，应该建立完备的评估机制，强制性规定项目审批部门与项目主管部门必须分离的条款。

    四是强化分类管理与后评价制度建设。对营利性、非营利性等不同类型的政府投资实行分类管理，根据不同情况采取捆绑式管理、购买服务方式等做法，减少政府自己直接投资管理的项目，推广“代建制”与“集中专业化项目管理”，或者实行“交钥匙工程”。强化价格管理，建立合理的价格补偿基金，制定违规单位的退出机制。同时，强化后评价制度建设，提高后评价对政府投资目的反馈与约束作用，将后评价成果转化为规划制定、项目审批、投资决策、项目管理的重要参考依据。

    五是完善投资责任制度。建议单列“投资责任”一章，细化包括法律责任在内的完善的责任制度，重点放在决策环节（投资人决策责任制），细化责任规范和追究，强化问责机制。

    六是细化“有关部门”、“有关规定”“依法”、“重大质量事故”等模糊性规定，使之标准化和明晰化，增强可操作性。“有关部门”过于笼统，缺少具体明确的强制性规定，容易在执行环节中扭曲变形，产生异化。重大项目、特别重大项目应该通过数字化使标准明晰化。“重大质量事故”等也必须予以明晰界定，否则将留下立法者和执法者扩展自利和逃避责任的空间。

    曹建海认为，随着经济发展，政府投资应该逐步下降，并且只限于公益性项目上，决策还要透明化；发展经济不能一味依靠刺激，经济的调控应该依靠汇率和货币等手段。

    链接

    政府投资条例有关背景

    一、政策部分：

    1.立法目的：

    为加强政府投资管理，规范政府投资行为，建立健全科学的政府投资决策、建设和监督管理制度，提高投资效益，发挥政府投资在加强和改善宏观调控、促进经济社会全面协调可持续发展中的作用，制定本条例。

    2.政府性资金包括：

    （一）财政预算内投资资金；（二）各类专项建设基金；（三）国家主权外债资金；（四）其他政府性资金。

    3.资金投向：

    政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。国务院对政府资金投向另有规定的，从其规定。

    4.投资方式：

    根据资金来源、项目性质和调控需要，政府投资可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等方式。

    5.列入政府投资年度计划项目的条件：

    列入政府投资年度计划的项目应当符合以下条件：

    （一）采用直接投资或者资本金注入方式的投资项目，项目初步设计概算已经核定。

    （二）采用投资补助或者贴息方式的投资项目，符合投资补助或贴息条件，相关材料已通过审核。

    （三）采用转贷方式的投资项目，项目已纳入国家利用国际金融组织和外国政府贷款备选项目规划和签约计划。

    （四）其他另有规定的，还应符合相关规定。

    采用直接投资或者资本金注入方式的投资项目可行性研究报告批准后，可以安排前期工作费。

    二、案例部分：

    1.国家审计署近年重大投资项目审计部分违规典型事例：

    2008年

    在对三峡总公司及各参建单位审计中发现，部分项目投资控制不到位，招投标管理也不够严格。其中，被抽查总金额38.17亿元、完成比例在90％以上的264份工程合同，实际完成投资累计超出合同金额10.97亿元；在该工程应招标的464个分项目中，219个未按规定招标。

    截至2008年底，经国家审计署调查的18个省(自治区)已完成病险水库除险加固工程投资283亿元，但部分项目工期延长，少数工程存在质量缺陷。已开工的3332个项目中，有844个存在延长工期问题；现场勘察的554个项目中，92个因擅自减少或变更部分主体工程，38个因偷工减料，32个因设计漏项或初步设计不到位等问题。

    2009年

    国家审计署通过审计发现，截至2009年5月，在西气东输二线工程西段已签订的36亿多元施工合同中，有近80%未按规定招标，其中1.01亿元被违规直接发包，27亿多元合同的招标中存在人为拆分标段、违规确定中标人等问题。

    在金沙江向家坝水电站工程中，2008年底已完成投资96.36亿元，但至审计时尚未编制完成项目执行概算。

    在对京沪高速铁路和西气东输二线工程西段等项目的审计中，共发现超进度计价和多计工程款8.15亿元，建设成本中列支其他费用和用虚假发票报账等问题17.94亿元。

    2.地方重大投资项目审计违规典型事例：

    2010年1月17日至4月9日，深圳市审计局政府投资专业审计局成立审计组分别对深南大道沿线绿化项目、麒麟山疗养院康复保健中心改造装修项目、交通管理总体规划项目、深圳市文化中心项目、红树林海滨生态公园配套设施建设项目等政府投资工程项目进行了竣工决算审计。审计发现这些政府工程普遍存在着不及时送审竣工决算，以及超计划投资、财务管理不规范等问题。（韩馨仪）



    来源：中国财经报

wlwxzhao

仅仅有法可依还不行，还要做到有法必依和违法必究。
所以要建立一个法治社会，良法是基础，法律得到普遍的执行是关键。

bjhyh

抓尽贪官，可以治本。

严刑酷吏，可以治标。

立法如医生处方，不取药P用不管。

王毅青

政府投资难道过去没有法可依吗？