政府采购立法应排除质疑程序为投诉程序的前置条件

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我国目前政府采购方面的规范性法律文件所确定的采购部门审查（适用于供应商的质疑程序）、独立行政机关审查（即各级财政机关审查供应商的投诉程序）和司法机关（即各级人民法院，适用于行政诉讼）审查，主要参照的是联合国国际贸易法委员会1994年版本《货物、工程和服务采购示范法》（以下简称旧版《公共采购示范法》）有关审查章节的内容。对于供应商的质疑投诉，依照旧版《公共采购示范法》第五十三条规定，首先应当由采购主体或者由审批机关进行审查。根据《公共采购示范法的立法指南》（旧版）向我们提出的指引，由采购实体或审批机关进行审查，主要是为了使其能够及时纠正错误的行为、决定或程序。这种办法可以避免本来可以由当事方在较早和较小破坏性的阶段及时解决的案件一下子提交到上级审查机关和司法机构，造成不必要的负担。

　　事实上，立法设置相应的程序是为了有效解决争议，无论是程序质疑还是投诉程序，均必须要有相应的程序规则，从而才能使审查机关在处理矛盾时有章可循。在这方面，旧版《公共采购示范法》均有非常具体详细的程序内容，但是遗憾，非常具有价值和约束内容的程序规则均未能为我国国内政府采购法所移植。就实际情况来看，多年来，无论是采购人还是采购代理机构，对于质疑事项，答复内容通常都非常“简明扼要”，没有任何的分析和说理，更谈不上援引法律条款针对质疑问题进行说明、分析和解释。对于这样的质疑程序，实际上完全是可无可有的。而且设置这样的必经程序，必然会妨碍供应商进行有效权力救济。法律所规定的质疑条款，原本是可选择的，属于任择性条款，究竟是质疑还是投诉，或者提出诉讼，如何救济的选择权均属于供应商。可是，有关的部门文件却将质疑规定为必须经过、不可缺少的环节。

　据了解，WTOGPA没有将采购实体处理供应商质疑投诉设定为前置程序，且特别提倡、鼓励采购实体及时有效地化解与质疑投诉供应商之间的采购争议。对于供应商的质疑投诉，在供应商诉诸上级行政机关或者独立审查机关之前，尤其是政府合同尚未生效，旧版《公共采购示范法》将采购实体（或审批机关）审查处理投诉事项，设定为前置处理程序。但这种前置审查处理，是有一系列的强制性规范进行保障的，完全不同于我国《招标投标法》、《政府采购法》所规定的相关内容。

　　在第二届公共采购国际论坛上，北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海表示，尽管旧版《公共采购示范法》将质疑程序设置为强制性的前置程序，但与我国很多行政法均不能衔接，国内未来的政府采购立法，不应当继续将这一程序确定为投诉的前提条件。尽管国内诸多公法比较普遍的现象是，由采购实体或者审批机关进行审查，但基本上都不属于强制性的前置程序。照顾到国内传统的行政法体制，我国没必要专门设立质疑程序和投诉程序两套机制，但需要指出的是，质疑与投诉合二为一的机制，应当具备审查和处理供应商质疑投诉的一套有效程序规则。供应商对处理决定不服，仍然可以到人民法院寻求司法审查。（文/王日谭）本文来自【中国采购与招标网】

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