完善政府采购评审专家管理的思考--转

thundering11

中国采购与招标网  

　　在政府采购中，专家评审是实现公平、公开、公正的“三公”原则最为重要的环节，也是直接决定谁能成为中标供应商的关键点。为此，如何保证评审专家能够合理合法地行使其相应的权力，履行其职责；或者说如何搞好评审专家的管理工作至关重要，也是实现《政府采购法》及《招标投标法》立法目的最为根本的保证。
　　显然，对政府采购评审专家的管理属于公共管理的范畴。而根据公共管理的基本内容和要求，对一项公共事务的管理至少应该包括如下内容：管理的主体（谁来管理），管理的内容（管什么），管理的方式方法（如何管）和管理责任与效果（管得怎样）等。为此，要搞好评审专家的管理工作就要从管理的主体、管理的内容、管理的方式方法和管理的效果等方面着手。只有完善这些管理内容并确保其在实践中得以实施，才能保证评审专家正确履职，也才能实现政府采购的“三公”原则。

　　一、政府采购评审专家管理制度介绍
　　2003年财政部和监察部联合发布了《政府采购评审专家管理办法》。应该说，该办法比较全面地规定了政府采购评审专家管理的一般问题，也极大促进了各地评审专家库及相关制度的建立与完善。具体说来，《政府采购评审专家管理办法》对于评审专家的管理主要有如下内容：
　　（1）明确规定了专家及专家库的管理主体。《政府采购评审专家管理办法》规定：我国各级财政部门为政府采购评审专家的管理主体，负责对评审专家监督管理，并规范专家执业行为。
　　（2）确定了对评审专家管理的主要内容。这些内容主要包括：评审专家资格的要求与确认、评审专家资格检验与复查、评审专家库的建立与维护等内容
　　（3）规定了对评审专家管理的方式方法。该办法规定：各级财政部门对专家应该实行“统一条件，分级管理，资源共享，随机选取、管用分离”的管理办法。同时该办法特别要求：评审专家的管理与使用要相对分离，财政部门要建立专家库维护管理与抽取使用相互制约的管理制度，即政府采购专家库的维护管理与使用抽取工作分离，等等。
　　（4）明确了评审专家管理的效果。该办法用了专章的内容规定了评审专家的责任与违法制裁等内容。
　　总体上看，自《政府采购评审专家管理办法》颁布以来，我国采购专家评审的工作取得了巨大成绩。这主要表现在：
　　（1）各地各级财政部门纷纷建立起了评审专家库，并且基本实行了“管用分离”；
　　（2）专家评审运作机制基本成熟，已经完成了大量的政府采购评审工作
　　（3）绝大部分评审专家能够积极履行职责，秉公评审，依据法律和政策评出了合适的中标供应商；
　　（4）财政部门能够依据法律法规行使监督权，对于违法违规的评审专家给予相应制裁等。
   
　　二、 政府采购评标专家管理存在的问题
　　我们也应该看到，随着我国政府采购的政治、经济和国际环境的不断变化，新的法规和政策的不断出台以及政府采购规模的不断扩大，政府采购专家评审管理工作也遇到了不少问题。这些问题甚至影响到了专家的公正评审，有的甚至直接导致评审工作难以正常进行。具体可以归纳如下：
   
    　1.专家管理主体各自为政、层次不齐
　　 依据《政府采购评审专家管理办法》的规定，各级财政部门主管并监督评审专家库的建立与运行。这就意味着，各地财政部门应该建立起较为完善的专家库，同时根据各地的自身情况监督其运行，保证专家评审工作的正常进行。但是在实践中，许多地方还存在着同一地方的政府集中采购中心和社会采购代理机构分别使用不同专家库的情况。也就是说，除由财政部门负责建立起来的专家库以外，社会中介机构也有自己的专家库。除各级财政部门主管的政府采购评审专家库之外，目前各地还有建设工程招投标专家库、药品和医疗设备采购的专家库、科研基金项目评审专家库，等等。这样就出现了同一行政级别，不同的主管部门有不同的有关公共采购的专家评审库。这些隶属不同部门主管的评审专家库各自为政。在绝大多地区，互不联系，互不沟通，造成了巨大的资源浪费。
　　仅就政府采购领域而言，专家库的建设各自为政、层次不齐还表现在：专家管理主体层次过多，管理水平差异大。各地财政部门主管专家包括中央部门的采购评审专家库、省级部门的采购评审专家库、副省级城市公共部门的采购评审专家库，设区的市、自治州和盟的公共部门采购评审专家库，甚至还有县和县级市、旗设立的评审专家库，等等。由于各级财政部门之间没有直接的上下级关系，而只是业务指导关系，各级采购专家库重复建设现象严重。比如同一个城市，由于有不同级别的政府机关，则有不同级别的评审专家库。而实际上，两个不同的专家库完全可以通用，以免造成不必要的资源浪费。各级各地管理水平不一，有的地方能够实现由省级财政部门统一制定标准、统一操作平台，对评审专家实行管理管理；而更多的则由本级财政部门负责管理，还有的把专家库下放给采购中心负责管理。
　　2.专家数量不足、素质不一
　　从全国各地各级评审专家库的情况看，普遍存在着专家数量不足的现象。有的地方为了保证评标工作的正常进行，采取降低专家的资格要求，故意放宽准入的门槛，以扩大专家的数量。但就是在这种情况下，一些较小城市中具有专业技术能力的人还是不能满足专家库建设的要求。而根据《政府采购评审专家管理办法》，评审专家原则上在一年之内不得连续三次参加政府采购评审工作。这一要求无疑使得原本就人员紧张的评审专家库雪上加霜，许多地方的专家评审根本不能保证不超过三次。所以，违反该条款的情况屡屡出现，该条款也就失去了存在的价值。
　　已有的评审专家人员素质良莠不齐，情况堪忧。评审专家的定位应该是利用自己的专家技能、为国家和社会贡献自己的力量，绝不是为了自己的私利。这就要求评审专家既要有较高的专业技能、很好的职业道德，同时还能掌握国家政府采购的方针政策。但是，从实际情况看，由于各地财政部门对评审专家监管不够、制裁不力等原因导致了普遍存在评审专家对自己和评审工作定位不准，屡屡出现违法违章事件，不能秉公执法。
　　3.专家库管理方法手段滞后
　　从全国的目前情况看，各地专家库的管理方法和手段有明显差异。总体来说，沿海发达地区专家库的管理方法已经逐步完善，而中部及西部地区专家库管理相对落后。同时，还有不少地方还不能够实现专家的“随机选取、管用分离”，甚至还存在人为操作、控制专家抽取、提前泄露专家信息的现象。这除了是因为不少地方没有严格执行“管用分离”外，还有专家库的管理技术手段落后、抽取人的责任落实不够等原因。
　　 4.评审专家的知识培训和教育明显不足
　　依据《政府采购评审专家管理办法》的规定，评审专家不仅要有专业水平和执业能力，还要有良好的职业道德，熟悉和掌握政府采购法律、法规、规章制度和方针政策方面的新规定，并参加必要的政府采购培训。而从各地的实践看，多数评审专家已经具备了专业水平和执业能力，但是，在职业道德、掌握的法律法规政策等方面有明显的缺陷。这是因为，一方面，各地对评审专家没有必要入职教育；另一方面，对于已经获得了评审资格的专家缺少必要的后续培训，许多地方甚至根本没有任何形式的培训。再加上，对于职业道德和法律政策把握的考察和教育本身又是一件困难的事情。所有这些，则导致了各地评审专家素质难以满足形势发展的需要。
　　三、完善政府采购评审专家管理的思考
　　基于《政府采购法》、《招标投标法》和《政府采购评审专家管理办法》的要求，以及政府采购实践发展的需要，笔者认为，要完善我国政府采购评审专家的管理，应该从以下方面着手：
　　1.整合专家资源，统一管理主体
　　针对目前全国不同领域评审专家各自为政的现状，应该考虑逐步过渡到一个管理主体或联合管理体的体制中。不管是建设工程领域、药品及医疗器械、科研基金项目、政府采购等领域的评审专家库都应该统一起来管理，归属一个管理主体或一个联合的管理主体。具体说来，在中央层面可以统一到财政部、发展改革委员会和人力资源与社会保障部联合成立的组织管理之下，并逐渐过渡到财政部独立管理模式中；在地方层面，可以考虑统一到省、直辖市一级的财政厅（局）、发展改革委员会和人力资源与社会保障厅联合管理体，并逐步过渡到由财政厅统一主管的模式中。北京市评审专家就是由市人力资源部门和发展改革委员会联合管理，统一聘请，并对入门资格进行控制，之后做统一的入门培训。符合要求的，颁发一定任期的资格证书。北京市各区县的采购活动也共同使用市级的评审专家库。从2006年开始，该专家管理库已经进行两个3年的聘期，真正达到统一管理、资源共享，减少重复、多头管理和资源浪费的效果。当然，下一步也可以继续总结经验教训，逐步过渡到财政部门统一管理的模式。
　　2.制订行政法规，提高规范效力
　　首先，修改与完善现有的《政府采购评审专家管理办法》。拓宽《政府采购评审专家管理办法》的适用范围，把所有领域和行业中涉及到专家评审的行为都纳入到统一的规制范围内；统一规范评审专家的管理内容，包括专家的最低资格条件、专家的资格审查、专家入职培训、专家评审行为规范和职业伦理、专家的抽取与使用、专家的聘期与续聘、专家权利、义务和责任等等。同时，规范专家库管理手段的技术标准和技术规范等内容；增加专家管理的一些强制性的规定，如对管理主体和评审专家违法的制裁力度等内容。其次，提交国务院，并以行政法规的形式颁布。《政府采购评审专家管理办法》为财政部和监察部联合发布的，属于部门规章，其法律等级效力有限。在地方上，也有一些地方政府颁布的其他规范性文件，其法律效力更低，约束力更差。为此，可以考虑在对《政府采购评审专家管理办法》进行修改完善基础上，将其提交国务院，以行政法规的形式颁布，以增强其强制力和适用性。
     
　　3.丰富管理内容，提升专家素质
　　针对目前一些地方评审专家库中存在的专家数量不足，素质不一的现状，笔者认为各地各级评审专家管理部门应该着眼于未来，制定评审专家管理的中长期战略。首先，加大宣传力度，确立起评审是一项公益事业的观念。只有这样，才调动起各地在职和退休专业人员参与评审的积极性，也才能保证评审专家的数量；其次，增强职业道德、法律政策的培训，保持评审专家的可持续性；评审专家只有具备了良好的道德涵养，熟知了政府采购法律法规和相关政策，才能公正的进行评审；再次，加强对入库专家的监督与评估工作。具体说来，就要定期对评审专家进行考察，建立起每一个评审的专家的信用档案。对违法违规的专家要及时依法进行制裁，并计入档案。
　　4.建立信息平台，强化科技应用
　　利用现代信息技术手段，确保对评审专家管理的及时、便捷和高效性。具体说来，专家信息库的建设必须有专门机构和专门人员负责，并落实具体责任，在确保机密的前提下，保证使用专家方便而公正。为此，笔者建议：中央层面只保留财政部主管的评审专家信息库，同时把工程领域、药品及医疗器械领域、科研项目领域等评审专家纳入财政部主管的专家库里，并统一到同一信息技术操作平台。地方层面建立起由省、直辖市财政部门统一主管、统一调配的专家信息库。由省、直辖市财政部门根据各地实际情况，整合专家库资源，减少或者撤销县级专家库，合并同一城市的不同行政级别机关建立的专家信息库，以确保资源共享、专家充足。除此之外，要充分利用现代科学技术手段，确保专家信息库管理、运行、维护、监督的信息化、科技化和现代化。还要建立起评审系统的全面电子化和一站式网络服务系统，完善网络审批的各项制度和技术保证。
　　5.完善评审专家评审制度
　　首先，赋予评审专家评审过程的解释权和否决权。评审专家不仅仅是根据招标书进行各项打分，要赋予评审专家合理解释和否决招标文件的权力。具体说来，对于招标书中模糊不清，难以理解，直接影响到了评审工作正常进行的，可以赋予评审专家依据招标文件合理解释的权力；而对于招标文件明显违法违规的情况，要赋予评审专家质疑、责令修改或者废标的权力。在评审决定书的撰写方面还应该进一步完善说明理由制度。这主要包括除对未中标供应商要充分通知外，还要单独附加未中标理由以及质疑、投诉和诉讼等相关救济的告知说明，以及中标供应商的中标理由说明。进一步完善评审决定书的格式及内容。具体说来，要根据不同商品的类型和采购方式，统一决定书的格式，可以参照行政执法机关的处理决定书的格式；内容上应该包括参加人、时间、地点、过程、中标理由、未中标说明和质疑、投诉和诉讼的机关、时限等。同时，要强化评审专家签名的法律意识及法律责任。
　　6.把评审专家的管理纳入政府采购绩效评估体系中
　　对评审专家管理的评估要细分评估指标，并纳入到政府采购绩效评估体系。具体说来，首先，把评审专家管理制度是否完善作为政府采购绩效评估重要指标，并进行考核和评估；其次，把评审专家管理的技术手段和硬件的投入作为评估的重要内容，并确定其适当的比例权重，纳归到考核体系中。再次，把对专家评审的投诉率和专家的违法违规率作为重要参考指标，并纳入评估体系中。总之，要把对评审专家管理制度与管理的实践纳入到整个政府采购绩效的评估体系之中，以确保评审专家管理的长效机制。（作者：王丛虎系中国人民大学公共管理学院教授）