深化体制改革，系统构建招标投标市场运行机制

招标投标人

    市场是市场经济的载体，没有市场就没有市场经济。党的十七届五中全会充分肯定了市场在资源配置中的基础性作用，而通过建立法律和规章制度的市场运行机制，则是保证市场公平交易，维持市场经济有效运行的先决条件。招标投标制度，作为我国社会主义经济建设中优化资源配置、提高经济效益、保证项目质量的一种交易制度，在推进经济体制改革、培育和规范招标投标市场体系，预防和惩治腐败交易行为等方面取得了令人瞩目的成绩，对我国经济建设发挥了重要作用，业已形成了由招标人、招标代理机构、投标人为主体，行政部门监督的市场体系。

　　随着招标投标制度应用范围深入，也日益暴露出一些经济运行体制中的问题，如招标投标制度不统一、政出多门；同体监督、行政监督角色的缺失与越位；行业垄断和地方保护现象在一些领域、地区还比较突出，市场竞争机制难以有效运行；市场主体诚信自律在一定程度上缺失，无序竞争、虚假招标现象还比较严重；专业人才队伍建设缺乏统一规划，后继人才缺乏等等，这些问题如不能得到有效解决，会直接制约行业的健康发展。

　　招标投标行业是一种跨部门、跨地区的行业，所以，构建规范有序的招标投标市场运行机制，单靠一个部门或一个地区是不可能解决的，必须采用系统科学思想，对整个运行机制中的规则、参与者、管理者与监督者等进行行业系统规划。这当中，政府是先导，需要进一步深化经济体制改革，转变政府职能，把那些能够通过市场调节、行业自律解决的事项交给行业组织或市场去解决，从而形成政府宏观调控、行业规范引导、企业自主决策的有序的市场运行机制。为此，通过编制行业发展规划指导行业健康发展，建立招标投标市场有效运行机制迫在眉睫。本文结合近年对招标投标市场调研情况，通过对行业发展目标、行业制度建设、行业监督机制与行风、行业组织、行业从业机构、人员与行业自律、招标投标理论体系、行业信息化和行业文化建设等8个方面，对规范招标投标市场秩序进行探索，以期使招标投标制度有效地服务于我国社会主义经济建设。

　　一、深化经济体制改革，设置科学发展目标是规范招标投标市场秩序的大前提

　　规范招标投标市场秩序，政府及其部门行为起着至关重要的作用。认识上的不统一以及部门局部利益，使得多年来招标投标市场运行机制一直就是“我行我素”的格局，而经济利益的趋势，政企不分、行政人员不作为或乱作为现象时有发生。所以，规范招标投标市场秩序本身就要求进一步深化经济体制改革，从而才能规范招标投标市场秩序。而规范招标投标市场秩序的宗旨在于进一步发挥招标投标制度在市场优化资源配置的积极作用，所以，招标投标行业发展目标应为“建立规范有序的招标投标市场运行机制，为我国社会主义经济建设服务”。为此，行业协调指导部门和行政监督部门应深化体制改革，坚决抛弃部门局部利益和那种与经济体制改革不协调的潜意识，以服务国家经济建设为大局，紧紧围绕这一发展目标规范、引导市场发展。

　　二、行之有效的行业制度，是建立招标投标市场秩序的重要保证

　　行业制度建设分为两个层次，一是法律制度建设，二是行业标准制度建设。

　　1、行业法律制度建设。近年发现，“政出多门，制度不统一”的现象在一些地市县仍较普遍，一些地区地方保护主义又重新抬头，与建立全国统一的招标投标市场机制背道而驰。为此，迫切需要组织《招标投标法》执法检查工作，进一步完善招投标法律体系的建设工作，促使招标投标法律制度的统一。以从法律制度层面，纠正一些地方、部门的不作为或越权作为的现象。

　　2、行业标准制度，是决定一个行业是否健康发展、是否成熟的重要标志。十一五期间，招标投标行业标准制度建设仅完成了工程施工类《标准招标文件》的制定，对规范、引导市场主体的行业标准、规程等均未颁布。为此，迫切需要组织完成行业一些基本制度，如招标投标行业工作规范、规程、服务标准和操作指导意见等一系列行业文件，以满足行业发展需要；同时，积极开展国际国内交流与合作，与境外政府、采购管理机构、行业组织等进行交流、研讨，并通过举办招标投标高层论坛、招标投标成就展、学术交流、研讨会，邀请国际采购专家到国内举办专题讲座或讲学等方式，引入或推广一些行之有效的招标投标规则、办法，进而完善行业标准制度的建设工作。

　　三、高效廉洁的监督机制，是规范招标投标市场秩序的有力保障

　　行政监督是招标投标制度“公开、公平、公正”的一项重要保障措施，也是国家利益、社会公共利益和当事人合法权益的有力保障，为此，迫切需要以国务院建设法治政府为契机，建立一种“高效廉洁的行政监督机制”，提高行政人员依法监督的能力，防止“以权压法”和“以言代法”等行为；要探索解决招标投标“监管不分”、“同体监督”等招标投标领域的老大难问题；对一些与行政机关存在隶属关系或其他利益关系，提供公共交易服务的机构，或招标代理机构要完成企业改制工作，切断其与行政机关的各种利益关系，为此，国内一些省份，如湖北、青海等省份已经建立了跨地区、跨行业，且职责统一的行政监督机制，进行了先期探索，需要对其实施效果与其他省份进行对比分析，进而制定出一种符合我国经济建设需要的行政监督体制，并推行行政监督程序、内容的标准化管理，从而提高行政监督人员素质。

　　调研发现，地区级以下一些行政部门人员非法干预、插手招标投标活动，假借 “监督职能”对当事人卡要好处现象时有发生；而对招标投标活动中出现的一些明显违法行为，采用各种理由推诿、搁置不理，不履行法律赋予其的行政监督职责。一些地区行政人员甚至把出席开标、出席评标会议获取招标人或招标代理机构补偿作为一种正常的收入来源，于是开标、评标会出现了一些企业反映的“除了计划生育部门没来，其他部门都来”的怪现象。为此，需要提高行政监督人员依法行政能力和廉洁从政的素质，建立行政监督人员轮岗和清退机制；同时监察机关要有重点、有选择地对行政监督人员的执法行为和绩效进行监察，预防个人职务行为的违法违纪等。

　　四、行业组织建设是规范招标投标市场秩序不可或缺的内容之一

　　规范招标投标市场秩序，市场各方主体“诚实守信、合法经营”是基础，这当中，行业组织从自律方面对市场各方主体起着积极的引导作用，其重要性无需质疑，但一些省市至今未能组建跨行业、地区、部门的招标投标行业组织，滞后于市场发展。为此，迫切需要建立健全全行业统一指导、各省、市区分级管理、专业突出、职能明确的招标投标行业组织体系。进而形成全国招标投标行业组织体系，并通过行业组织研究行业发展重大事项，颁布重大事项行业发展指导意见。

　　服务于政府、行业和会员是招标投标协会设立的宗旨。为此，招标投标协会要积极接受并完成政府委托事项，帮助政府开展相关工作，同时，为减少招标投标行政复议、行政诉讼案件的发生，可在招标投标协会设立招标投标争议调解机构，鼓励争议双方在进入行政复议或行政诉讼前，先行通过协会争议调解机构进行调解。为更好地服务于会员，招标投标协会应与行政部门建立良好的沟通渠道，及时反映会员诉求；同时，行政部门也应大力支持建立这种沟通机制，因为它对形成管理、监督与参与者为一体的市场运行体制大有好处。

　　五、从业机构和人员的素质，直接关系规范招标投标市场秩序的建立与运行

　　从业机构和人员，是确保行业可持续发展的首要条件。

　　（一）从业机构布局

　　随着固定资产投资额度逐年增加，招标代理机构数量增长速度较快。据不完全统计，截止到2009年底，国内从事招标代理业务的机构（包括政府采购机构）已经达6000家左右。招标代理机构间恶意竞争现象也日趋普遍，纷纷采用压低国家规定的服务费收费标准、甚至零收费承揽代理业务。一些机构在承揽代理业务后，再采用其他违法方式获取额外报酬；另一方面，一些项目的招标代理质量也日趋低下，以简单走程序为主要代理内容。这些现象表明，需要组织研究招标代理可持续发展机制，以及在数量和区域分布满足经济建设需求条件下，适当控制招标代理机构数量；同时，按照市场优胜劣汰的原则，鼓励招标代理机构发展模式的创新，向专业化和规模化方向发展，提倡招标代理机构“做大做强”；同时，为减轻企业负担，应对现行招标代理市场准入制度进行研究，彻底改变那种“条块分割、部门割据”管理模式，要促进招标代理资格的统一。

　　（二）从业队伍建设

　　从业队伍建设既要考虑当前，又要考虑其后备力量储备。为此，需要从三个方面对从业队伍建设进行系统规划：

　　1、招标采购方向学生培养

　　考虑到现行高校专业分布，在经济学、工学、法学及管理学类专业开设招标采购本科生培养方向；同时，鼓励高等学校及研究机构进行招标采购方向硕士、博士人才的培养；有计划地完成在高等学校开设招标采购专业的可行性研究，在高等教育专业培养目录中设置招标采购专业，以适应经济建设发展，向社会提供具备招标采购专业知识的高校毕业生。

　　2、招标采购从业人员管理

　　2007年，原国家人事部、国家发展改革委联合印发了《招标采购专业技术人员职业水平评价暂行规定》和《招标师职业水平考试实施办法》，同时也于2009年、2010年成功组织了两次全国招标师职业水平考试，至今已有18318人获得了招标师职业水平证书，为规范招标行为打下了一定基础。但为确保招标投标事业可持续健康发展，仅有职业水平考试远远不够，按照国际惯例，仅有职业水平评价制度的行业不是一个成熟行业，也不便于对从业人员素质和其从业状况管理。为此，需要进一步建立招标采购人员、投标人员的职业准入制度，并配套出台一系列从业人员的管理办法，如从业人员注册制度、继续教育制度、考核制度和不合格清退机制，从而保证从业人员的职业素质。

　　3、招标采购专家队伍建设

　　建立一支专业水平高、职业道德过硬的评标专家队伍，是招标投标制度有效实施的重要保障。专家分为两类，一是评标专家，依招标人聘请依法完成评标工作；二是招标采购理论、方法、教学研究专家，对有关招标采购理论、方法、教学进行系统研究。

　　调研发现，评标“走过场”现象在一些地区仍较普遍。一些专家完成评标工作后以不签署评标报告为条件，要挟招标人或招标代理机构，高额索要评标劳务费；极个别专家甚至利用认识的专家库内人员多的优势，违法为一些投标人与评标专家串通充当经纪人。为此，需要有步骤、有计划地推动国家、省级以上人民政府综合评标专家库建设工作；建立评标专家培训、考核制度和不合格清退机制，以严格评标专家的管理，并加强其职业道德和业务素质培养，确保评标制度得以有效实施。

　　招标投标是一项实践性较强的制度，其理论研究滞后于实践一直是一个不争的话题。为此，需要从各个层面构建招标采购教学、科研和争议协商调解的专家队伍，为行业科学决策提供专业理论或咨询意见。

　　（三）行业自律

　　行业自律是确保招标投标活动当事人依法参与招标投标活动、诚信履约的重要保证，同

　　时也是建立 “守信获益、失信受惩”的直接依据。但多年来，对招标投标市场主体信用评价一直缺乏系统的理论与实践研究。为此，要组织有关业内专家研究并建立招标投标信用评价机制；并逐步开展对招标代理机构、招标人、投标人、评标委员会专家等市场主体、人员的信用评价工作；在此基础上，开展招标代理机构、招标人、投标人和评标委员会专家的诚信创优工作，对创优者进行表彰，并颁布向诚实守信者倾斜的行业政策引导市场主体行为；同时，行业组织要加强对招标投标市场主体的自律监督，进一步完善行业自律检查和社会监督机制等，以弥补行政监督力量的不足。

　　六、招标投标理论体系是招标投标市场科学发展的基础

　　招标投标理论体系分为两个方向，一是法律基础，即招标投标法律制度，二是经济理论

　　基础，需要综合微观经济学、博弈论、管理学和运筹学等相关科学，一直没有得到业内学者的重视。为此，需要通过政府拨款、社会捐助、企业筹集等多种方式，设立招标投标专项研究基金，由政府、行业组织、科研机构等定期发布研究课题，资助招标投标理论与行业发展中一些重大课题研究；鼓励科研人员对招标投标理论和行业中的热点问题进行研究；同时，要建立重大案例研究机制，组织相关领域专家对国内外招标投标领域发生的一些重大案例进行分析、会诊和研究，发布研究报告指导行业发展。

　　七、行业信息化建设是招标投标市场管理的重要依托

　　人与自然协调发展是党的科学发展观对社会发展的一个重要指导思想。为此，要采用现

　　代科学技术，如信息技术成果开展招标投标技术创新研究，倡导绿色招标、资源节约型招标投标理念，以满足“人与自然协调发展”的社会发展目标。

　　信息技术在招标采购中的应用开发远未到位，需要研究、建设的事项较多，一是各类数据库建设，如招标投标行业制度库、招标代理机构库、投标人库、招标采购从业人员库等基本数据库；二是电子招标采购制度、电子招标采购公共平台和招标投标违法行为记录公告平台的建设；三是从业机构招标、投标项目及供应商数据系统；四是组织研究制定行业统计方案和统计指标，建立行业数据统计制度及行业统计指标发布渠道等事项。

　　行业信息化建设，特别是电子招标制度的建设同时，也完成了招标投标可追溯性工作，

　　对纪检、监察部门查处少数当事人违法行为提供了便利条件。

　　八、行业文化建设是招标投标市场中社会主义核心价值体系的重要体现

　　招标采购制度在我国已经实施了十多年，对我国社会主义经济建设，预防和惩治腐败交易行为等方面发挥了重要作用，但时至今日，人们只要一提到招标投标，谈及的几乎都是虚假招标或是招标采购充斥着腐败等话题，极大地影响了招标投标行业在人们心中的形象。这固然与少数项目违法操作有关，但更多地与行业文化缺乏和一些媒体利用人们的“猎奇”、“仇富”心理，过多报道少数招标采购项目阴暗面有关。为此，要以建设社会主义核心价值体系为基础，推动行业诚实守信的文化体系建设，进而提高从业人员思想道德素质和科学文化素养，彻底改变招标采购人员在社会上的形象。同时，为彰显招标投标制度在社会主义精神文明和物质文明建设中发挥的作用，要坚持“正面宣传为主、处罚报道为辅”的原则，宣传、报道、出版市场主体和行业从业机构及人员的先进事迹、先进成果以及违法事件的行政、刑事处罚结果等项工作，从而树立招标投标制度在人们心中的光辉形象。

　　综上所述，系统构建招标投标市场秩序，是进一步发挥招标投标制度在市场资源优化配置中基础性作用的一项举措。为此，需要在保障我国经济建设的基础上，组织专家充分研究、论证，并调动政府、行业组织、企业三个方面的积极性，进而才能系统构建规范有序的招标投标市场运行机制，为我国社会主义经济建设做出更大贡献。




     来源：求是理论网      作者：毛林繁   中国招标投标协会副秘书长，博士

汉瓦

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