浅析我国通信领域招标的两种评标办法

风吹云散

摘  要：评标是招标过程的关键环节，而评标标准和方法的制定更是整个招标项目开展的灵魂。在通信领域中，最常使用的评标标准和方法有经评审的最低投标价法以及综合评估法。本文通过对上述几种评标标准和方法进行比较，分析利弊，提出不同方法及其延伸内容的适用范围；文章同时阐明通信领域招标项目中评标标准和方法制定的特殊性及解决方法，为在本行业内进一步完善招标流程寻求契机。

关键词：通信领域  评标标准和方法  经评审的最低投标价法 综合评估法

我国通信领域内的招标工作拥有自身的特性，这不仅源于通信行业瞬息万变的基本特性，还由于我国通信领域相较于全球市场相对封闭的特征，以及三大运营商所构成的三足鼎立的局面使得相互之间的竞争不断加剧等不同因素。这些特性不可避免地影响着招标工作中的关键节点——评标环节，进而使得整个招标项目开展的灵魂——评标标准和方法的制定也有着本行业内的特点。评标标准和方法制定得是否妥当，不仅能决定招标项目能否最大程度地满足招标人需求，还能反映出招标工作是否体现了公开、公平、公正、诚实信用的招标原则，更是决定中标人的唯一准则。目前，我国通信领域使用的几种评标标准和方法相较于其他行业有共性也有其特性，通过对这些评标标准和方法的比较分析，旨在寻求科学制定通信领域中评标标准的方法，为在本行业内进一步完善招标流程寻求契机。
一、我国通信领域中评标标准和方法的比较与分析
（一）通信领域中常用的评标标准和方法介绍

在通信领域中，最常使用的评标标准和方法有经评审的最低投标价法以及综合评估法。

经评审的最低投标价法是指对符合招标文件规定的技术标准，满足招标文件实质性要求的投标，按招标文件规定的评标价格调整方法，将投标报价以及相关商务部分的偏差作必要的价格调整和评审，即价格以外的有关因素折成货币或给予相应的加权计算，以确定最低评标价或最佳的投标。经评审的最低投标价的投标应当推荐为中标候选人，但是投标价格低于成本的除外。

根据综合评估法，最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的投标，应当推荐为中标候选人。衡量投标文件是否最大限度地满足招标文件中规定的各项评价标准，可以采取折算为货币的方法、打分的方法或者其他方法。需量化的因素及其权重应当在招标文件中明确规定。评标委员会对各个评审因素进行量化时，应当将量化指标建立在同一基础或者同一标准上，使各投标文件具有可比性。对技术部分和商务部分进行量化后，评标委员会应当对这两部分的量化结果进行加权，计算出每一投标的综合评估价或者综合评估分。

（二）经评审的最低投标价法与综合评估法的比较

经评审的最低投标价法一直以来都是世界银行等国际金融组织贷款项目以及机电产品国际招标项目的首选评标方法。该方法的评审，投标人首先要实质性响应招标文件的要求，其次提供经评审的最低投标价格的投标人，才能被推荐为中标候选人。通信领域中，进口设备的招标采购或非常成熟的配套设备比较多的采用该种方法进行评审。经评审的最低投标价法在国外也得到普遍使用。

不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目，一般采取综合评估法进行评审。综合评估法在我国通信领域的应用尤为普遍，除却通信项目中涉及机电产品国际招标项目以外，基本都采用该方法进行评审，使用率达90%以上，通信工程项目的使用率更是几乎达到了99%。综合评估法的综合体现在它不仅仅将投标人的价格作为评审依据，还综合考虑了投标人的商务、技术、服务等各个方面的情况，故而该方法能相对客观、全面、综合地评估投标人的整体实力。

（三）经评审的最低投标价法与综合评估法在我国通信领域应用的利弊分析

经评审的最低投标价法的优势首先在于该方法可以最大限度地消除在招投标过程中的人为影响。由于经评审的最低投标价法是通过价格以外的有关因素折成货币或给予相应的加权计算，通过各种量化手段把所有问题都归结到价格，并以最终的评标价作为评审的依据。这就可以把评标专家在评标过程中主观因素的影响降到最低，能充分体现出公平、公正的招标精神。其次，该方法可以积极防止招标过程中的腐败行为。由于该方法最大限度地消除在招投标过程中的人为影响，可以有效防止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿来谋取中标的行为，也使得招标人和评标专家在整个招标过程中更为自律，有效杜绝了其发生贪污腐败行为的诱因。再次，该方法可以帮助招标人实现经济效益最大化。经评审的最低投标价法是对投标人降低投标价格的最有效威慑。投标人在知晓招标项目使用该方法评标后，心理上接受降低投标报价的信号，在进行商务报价时必然会压缩自身的利润空间来换取中标的机会。

经评审的最低投标价法在通信领域使用时也有其弱点。首先，经评审的最低投标价法对工程设计和招标文件的深度和精度要求很高，只有达到一定的深度和精度，在评审过程中的量化、加权步骤才有一定的依据。但通信领域中的货物、工程招标由于其瞬息万变的特性有时难以达到这样的深度、精度要求。以货物招标中的3G网络通信设备为例，最理想状态是在招标文件中把所有设备的配置要求、功能要求列清。由于三大电信运营商都拥有自身严格的审批流程，可能在立项时设定的参数指标在招标工作启动时已经有了巨大的变化，同时整个3G网络建设又对工期要求极为严格，一旦推翻重来又要严重影响项目进程，这就致使招标人在编制技术规范要求时深度和精度相对降低，而这样的招标文件又可能造成投标报价的偏差，出现投标文件的不可比性，而修正这些不可比性又给评标造成了很大难题，即使评标顺利结束，也为今后的合同执行带来了难度。此外，经评审的最低投标价法在降低工程造价这一功效上可谓是双刃剑。尤其是在通信领域，该方法的使用更容易诱发投标人以超低价竞争的局面。同样以2008年开始的3G网络建设为例，在这新一轮的圈地战中，各投标人的竞争可谓白热化。曾经出现在各大门户网站的新闻消息就刊登过题为“中国电信CDMA招标‘超低价’内幕曝光”的文章，文中指出“中国联通某省分公司GSM无线招标项目中，一家国内大型通信设备制造商报出了令中国联通和所有投标人瞠目结舌的‘负报价’，在‘零报价’的基础上额外赠送7000载频，当期就收获了超过50%的份额，极大的提升了其在联通GSM的网上份额”。后进入网络建设的投标人愿意采用低价策略，来改变份额较少的局面，他们完全是以牺牲利润为代价寻求今后发展的道路。这种现象在我国的通信领域普遍存在，一旦招标项目采用经评审的最低投标价法，将更加刺激投标人以超低价竞争的举动，使得整个行业进入恶性循环。

所以，招标人要对该方法的适用范围了解透彻，对项目进行合理的梳理，不同项目采用不同的评标标准和方法。

综合评估法相较于经评审的最低投标价法也具有其自身优势。

其一，该方法更为灵活机动。在我国通信领域中，该方法对于一般设备供应商或者施工队伍的选定，适用性更强。该方法将进行评审的因素按其重要性赋予不同比例的分值，并可设定一定的权重比例。该方法的使用能选定一个最大限度满足招标文件各项评价标准的投标人，能做到直观地确定中标人。同时，每个项目的分值分布可以按照具体项目的特殊性合理分配，以满足不同项目的需求。尤其在通信领域项目招标过程中，该方法的优势更为明显，它能更好地契合变幻无常、个性多样、时间紧张、任务紧急的通信建设项目，为其顺利开展评标工作埋下伏笔。

其二，综合评估法俗称打分法，在评标委员会成员进行各自打分的时候，给他们留有了更大的自主空间，体现出评委的专业性，而在进行最终汇总时无论采用哪种汇总方式，都是一种集中的表现。在各方都遵守职业操守的前提下，这样的评标模式，能充分体现先民主后集中的特点，相对来说，选出的中标单位是最能体现《招标投标法》第四十一条中标人的投标应当符合条件之一的“能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准”这一条款。

其三，相较于经评审的最低投标价法，综合评估法能较为有效地防止恶意竞争。由于该方法在价格评审部分基准值的设定可以根据项目情况进行调整，尤其在通信领域一些技术高尖的项目，其技术因素的重要性远大于价格因素，同时还需要考虑到今后网络的稳定性、维护便利性，故此类项目价格评审部分基准值的设定可以以算术平均价为准，而不是一味追求低价，这时投标人就会接受到信号，会在保有合理利润的前提下，给出相应较低的价格进行投标，有效防止了恶意竞争的现象。近几年来，通信建设工程的竞争日趋激烈，各通信施工队伍往往愿意通过低价竞争的形式承揽项目，但在随后的实际工程项目实施过程中又可能会出现不能保质保量完成的情况。故而在招投标活动中，上至工信部下至各地方通信管理局反复强调减少甚至尽量避免最低价中标的情况，选取的中标单位应是综合能力强且以合理低价竞争的投标人，以此来确保工程质量。在这样的行业环境中，综合评估法的使用无疑更能适应行业的发展趋势。

但不可否认，综合评估法的使用也存在其弊端。

其一，该方法受个人主观判断影响较大。在打分过程中不排除一些评委出现主观随意性，中标结果相较于经评审的最低投标价法受人为干扰因素的可能性更大。由此也较经评审的最低投标价更容易引发一些腐败现象的产生。因此，选用综合评估法的项目，在制定评标标准与办法时，要尽可能限制评标委员不必要的权利，并要求评标委员在评标时务必遵守职业操守，打分务必客观，以确保评标活动的公平、公正。

其二，通过该方法进行评审的项目对评标专家专业能力的要求较高。在通信领域，尤其是一些专业性很强、技术又很先进的通信类设备产品评标时，评标专家要在短时间内完全掌握各投标人的投标状况，并要全面正确把握评标要素，才能打出合理的分值，整个评标工作量大、工作难度高，专家一旦在专业能力上不是很到位，就可能在打分上不甚准确。这就要求开展招标工作时，要慎重选择评标专家，撰写招标文件时要制定具体、明确、客观、具有可操作性的打分标准。
二、不同评标标准和方法的适用范围
（一）经评审的最低投标价法的适用范围
经评审的最低投标价法一般仅适用于具有通用技术、性能标准或对其技术、性能无特殊要求的招标项目。尤其是技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的货物，一般都可采用经评审的最低投标价法。该方法可在施工招标和设备材料采购类招标项目中使用，一般不用于服务类招标。目前通信领域中，该方法仅在货物采购中使用，整体应用并不普遍，一般应用于进口设备或非常成熟的配套设备的招标采购活动。施工招标方面，即便土建行业也甚少采用该方法进行评审，国外工程招标对该方法的应用相对广泛。
（二）综合评估法的适用范围

目前看来，通信领域内不适用于经评审的最低投标价法的项目均采用该种方法进行评审，尤其是规模大、技术难度大、施工条件复杂的大型工程普遍采用该种方法。该方法应用范围广、操作方便，即便通信领域内各大运营商一些非正式招标的采购形式，包括框架采购、入围项目、统谈统签、统谈分签、甚至其自身合格供方的选取都愿意借鉴采用综合评估法开展工作。
三、评标标准和方法在通信领域招标项目中的行业特性
（一）下浮率与工程量清单计价模式

我国通信领域工程项目评标办法的制定基本均采用综合评估法，对于商务分的计算大多是通过下浮率而非工程量清单所报价格来计算。这一情形与通信领域项目情况多变的特性不无关系。为减少通信建设项目在投标人投标过程中与实际施工过程中的价格差异，同时也由于通信领域中的建设项目在时间要求上很高，致使项目初期无法留出足够多的时间编制工程量清单，从而出现了通过下浮率而非工程量清单所报价格计算商务分的情形。

目前一些隶属通信领域的政府采购项目在准备期充分的前提下也开始采用工程量清单的计价模式，有的运营商也在条件允许的前提下尝试在其工程招标中逐步推行该种计价模式。相信在日趋完善的通信领域招标体系中，随着通信领域75定额的普遍使用，工程量清单计价模式也必将成为主流。

（二）采用综合评估法时在招标文件中载明量化因素和权重比值的详细程度

通信领域中，在采用综合评估法评审时，要在招标文件中详细载明量化因素和权重比值有一定的难处。主要是由于通信项目中对于各类设备材料的采购招标，类型多样，技术要求和其他相关要求（如资质、制造授权书、销售授权书、准入证等等）也各不相同，造成评标标准和方法必须根据产品进行编制，在编制过程中，可能存在针对性不强等情况。此外，目前国内的诚信体系尚不完整，愈发详细的评分标准愈发能使投标人使用投标技巧，盲目应答，一味满足招标文件中涉及评分内容的要求而不考虑自身的实际状况，有一些企业甚至弄虚作假，只求中标，为今后的合同执行带来很大的隐患。

在招标文件中应当详细载明量化因素和权重比值，针对行业特性，在编写招标文件时，就必须充分了解项目相关细节，并积极咨询业界专业人士，尽可能提高招标要求的精度与深度，在明确招标要求后，招标代理机构、招标人、相关专家根据要求共同编写评标标准和方法，但制定的详细程度应根据项目情况进行掌控，不能一味的粗线条，也不适宜极尽能事的详尽。同时加强对招标人招标意识的教育，形成公开、公平、公正的招标环境也是颇为重要的。

　　通信领域的招标工作相较于土建行业、机电产品行业来说起步较晚，但在发展为三分天下格局的我国通信领域，在行业重组和3G网络建设发展的前提下，整体发展迅猛。同时工信部近年来逐步加大招标工作的管控力度，尤其在08年年底发出的《关于做好通信建设项目招标备案工作和报送牵头负责招标工作的部门及人员的通知》（工信通简函[2009]11号）以及09年进行的招标工作大检查都展现出行业监管部门对招标工作的重视。所以我们有理由相信我国通信领域的招标工作在良好的行业发展前景与政府部门有效的监管下，会有长足的进步。我们也相信在今后的招标工作中，工程量清单计价模式招标将逐步取代下浮率招标，同时经评审的最低投标价法也将在更多的项目中使用，打破综合评估法一统天下的局面，促进我们尽快与其他行业的招标工作甚至国际招标惯例接轨，为本领域的良性健康发展做出贡献。（作者：上海通信招标有限公司  唐 宁）