[问题] 思考与困惑 20 招标机构应当向什么方向改革？

gzztitc

思考与困惑 20  招标机构应当向什么方向改革？

           2006年 6月 26日       gzztitc

不久前，Laochan 在《论中国招标的现状、基本矛盾和前途》文章中说到：

【一生中的近二分之一工作时间贡献给了中国的招标事业，余生恐怕也属于中国的招标事业。】

短短的一句话，深深打动了我。从中，我看到的是一名“老招标”、老专家对党和人民的深深热爱，对祖国和招标事业的深切热爱和忠诚 ！

    作为中国国际招标网总舵主，他以个人名义发出警示说：【如上所述，招标机构应该对评标结果负责，这是不容置疑的！招标机构的同仁们，我们应该勇敢地去承担这个责任！如果我们不愿或不能承担招标全过程中的所有责任，我们最终将失去赖以生存的领地！】

zhujy（有网友说，他是中国采购与招标网总经理、同时也是《政府采购法》及《招标投标法》起草人之一的朱建元。但其本人没有出面证实，仅供参考）在《招标代理机构的命运》说：

【所以希望招标代理机构的广大同志们注意，如果还像现在这样恶性竞争下去，招标代理不久就会成为时代的产物而消失。】

招标机构的命运向何处去？

我想，这个问题要分两方面来阐述。

第一，招标机构的法律地位和性质。

第二，招标机构的运行机制等等。

    先看前述过的三种招标机构情况：

    政府采购集中采购机构。目前，对其法律地位还有争议。部分大城市，将其列为“事业单位”，进行拨款或者“收支两条线”；人员基本等同公务员待遇。所以，他们没有后顾之忧，能够集中精力搞好采购和招标。从本人介绍的上海市政府采购金丁的例子看就是如此。

另一部分地方的政府采购集中采购机构，没有资金、人员、项目等等保证，地方领导要求“坚决脱钩”自收自支，导致其处境十分艰难。

按照政府采购专家之一于安教授的说法，《政府采购法》60条规定“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”，对于采购代理机构的正确理解应是指社会中介机构，而非集中采购机构。【集中采购机构应该是由政府设立的公共事业单位，而在中国的行政体制下，不建立行政隶属关系的行政机关与公共事业单位之间根本就不能形成有效的监管。】（见《中国政府采购正在走向迷途》一文）

而我们不能不思考：同样是为了“规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，”（招投标法第一条）而进行招标的招标机构，为什么就不能是“公共事业性”的单位，而必须是“营利性企业”或者“社会中介”组织呢？

此外，如果招标收取的费用都是 1 ％ ，只不过政府采购集采机构“收支两条线”；招标公司为生存而收取（不计算返回给用户的“回扣”或者“分成”）。为什么前者就是“非盈利性的”，而后者就是“营利性的”？

从招标机构的发展历史上看，最早的建设招标“招标站”和“招标办”以及机电设备招标公司（中心），大都是事业单位。虽然一部分有行政权力，有“政事不分”的问题，那就把它分开好了。这是中国发展历史的一种特色选择。

为什么在申请招标资质的时候，有关部门非得要求，只有“公司”（企业）方可获得招标机构资质？一些老牌的招标机构连资质都不一定保得住，还有什么发展、创新的动力？

更重要的，还不在于叫什么性质，而在于实际如何运作。

即使在招标机构属于“事业单位”性质的时候，我们也常常听到“事业单位管理，企业化运行”的说法。这是什么意思？我总联想到一句老话“挂羊头，卖狗肉”。……但是，总担心自己错了，不敢说，生怕影响了相当一批单位的“改革”大局。

医院“改革”了，各科室纷纷承包了。科主任、老大夫、老专家，如果不能完成创收指标，自己别说工资不保，奖金也别提；其他大夫、护士一起跟着受影响；我们感受到的是“治病救人”“救死扶伤”的传统不见了，老百姓把“医疗”看成新的压在头顶上的“大山”。在人民网上，有的网友质问：我们的医院，是人民医院还是人民币医院？

    学校“改革”了，“分数”和“升学率”成为考核学校和老师的唯一重要指标。老师的工资、奖金、各种福利，通通和上述指标挂钩。“素质教育”的口号，喊了多年，也无法真正落实，许多收费的“校中校”的出现，把普及义务教育变成了美好的愿望。老百姓把教育看成又一座压在头顶上的“大山”。

而如今，招标机构“改革”了，是否也把“招标金额”（或者“完成创收”指标）列为主要考核指标呢？我想，大多数招标机构是会的。

更值得关注的，是为了调动人员的积极性，不少招标机构奉“上级”指示，在进行“深入改革”，即要求“私人认购股份”。我真的不明白，如果说过去“政事不分”是错的；难道“公私合营”就是对的？是否招标机构由过去的行政性“事业单位”（招标中心等）变成企业化的“招标公司”，再改制成为私人或者集体的招标公司，我们的招标事业就可以大大发展？国家的、公众的利益如何体现？老百姓又会怎么看呢？！

《政府采购法释义》中说道：（此释义是本人从财政部政府采购网下载的）

第16条【集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。】

【实行政府采购制度的国家和地区在20世纪80年代以前，集中采购机构的设置主要有两种形式，一是政府独立设置，如美国、英国等，一是设在财政部门，如韩国、比利时等。几乎所有的集中采购机构都是政府机关。目前，集中采购机构的设置仍然主要是上述两种形式。但有些国家将这些机构改革成了企业性质的经营实体，如法国、英国等。这种变化的主要原因：一是西方国家人力资源短缺，政府工作繁重，能让市场承担的事务尽量市场化；二是作为政府机构承担采购事务，效率不高，不能满足采购单位要求。
　　在我国，尤其是在政府采购制度刚刚起步和发展的情况下，设置集中采购机构非常必要。由集中采购机构承担集中采购任务，可以促进采购的专业化，更好地发挥集中采购的优越性。
我国的集中采购机构不能设立为企业性质的经营实体，是因为政府采购是一种政府行为和行政活动，企业既没有行政手段，也不能由企业将政府行为通过企业经营机制运作。否则，将从机制上动摇和影响本法规定原则。】

【所谓非营利事业法人，是指集中采购机构为事业单位，并且不能以营利为目的，表明集中采购机构或全额财政拨款，或财政差额补助，但无论采取什么预算体制，其收费等项收入都要上缴国库，实行“收支两条线”管理。】（引文完）

根据上述释义，即使招标机构取得了政府采购招标代理资质，承担了某些政府采购招标任务，其性质也得深思，而不是简单的普通中介问题：它是否必须按照政府采购法的原则规定去做，是否需要承担类似的责任？

我总以为，强有力的政府采购机构和补充性的、满足各种用户需求的咨询性“中介”公司，可能都是将来我们的和谐社会所必须。

我同样担心，如果让所有的政府采购集中采购机构“脱钩”；而让大量的社会中介招标公司首先为自己生存和营利而奋斗，那么，谁是我国推动政府采购和公共采购、招标投标事业的依靠力量和主力军呢？那样涉及的问题，就不仅仅是招标公司的命运，恐怕是国家政府采购制度和招标投标体系的命运了 ！


请参看：

《思考与困惑 18  招标机构是“社会中介”的提法应当推敲了》
《思考与困惑 19 “专职招标机构”的提法制约了招标事业的发展》

敬请批评指正。