深化改革强化管理 推动中央单位政府采购工作再上新台阶

风吹云散

　　8月30日,中央单位政府采购工作会议在财政部礼堂举行。会议主要任务是：总结“十一五”时期中央单位政府采购制度改革取得的成效，分析当前政府采购制度改革面临的形势和问题，明确“十二五”时期中央单位深化政府采购制度改革的目标与任务，推动政府采购采购工作再上新台阶。财政部部长助理王保安出席会议并作讲话。
　　一、开拓进取，“十一五”时期中央单位政府采购制度改革取得突出成效
　　政府采购制度是公共财政管理的重要制度，也是政府调控经济的有效手段。“十一五”时期，中央单位认真贯彻落实政府采购法，在加强采购管理、规范采购行为、实施集中采购、落实采购政策等方面做了大量工作，为发挥财政政策功能，提高财政资金使用效益，促进国家经济社会发展目标实现做出了积极贡献，有力地推动了全国政府采购制度改革。
　　（一）政府采购规模持续扩大，经济效益显著提高。
　　中央单位积极采取措施，大力推进政府采购扩面增量工作。按照部门预算编制要求，中央单位开始将政府采购预算细化到工程、货物和服务分类，并从201O年开始按季编报采购计划和执行情况，推动了采购规模的稳定增长。中央单位政府采购规模由20O5年的408亿元增加到201O年的567亿元。政府采购实施范围涵盖了货物、工程、服务三大类别，货物类采购从通用类货物向专用类产品延伸，服务类采购从部门专业服务快速扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域。“十一五”时期，中央单位通过实行政府采购，累计节约财政资金425亿元，资金节约率13．5%，这是政府采购制度改革进展成效与国际比较的重要标志。
　　（二）政府采购法制建设取得重大进展，采购活动规范化水平显著提升。
　　财政部作为政府采购监督管理部门，始终把法律制度建设和规范化管理作为一项重要工作来抓，推动采购活动更加公开透明和公平公正。以《政府采购法》为统领、以部门法规为依托的政府采购法律制度框架基本形成。《政府采购法实施条例》历经多次修改和面向社会公开征求意见，被国务院列为2011年重点立法项目，有望于年内出台。同时，与《招标投标法实施条例》的衔接工作取得了实质性进展。许多中央单位根据政府采购法和财政部制定的规章制度，制定了本部门、本系统的政府采购管理实施办法，为加强政府采购管理、规范政府采购行为提供了制度保障。以公开招标为主要采购方式的格局进一步巩固。中央单位公开招标采购金额由20O5年的245亿元增加到201O年395亿元，占采购总规模的比例由6O．2%提高到69．7%。
　　（三）政府采购政策功能不断拓展，宏观调控能力明显增强。
　　随着国家“十一五”规划明确将政府采购列为宏观调控的重要手段，政府采购的政策功能实施取得重大突破，有力支持了国内相关产业和行业发展。促进节能减排的采购政策更加完善。强制采购节能产品制度基本建立，节能环保清单管理不断优化。目前，列入清单的节能产品已有28类3．1万种，环境标志产品已有24类1．5万种。“十一五”时期，中央单位节能环保产品政府采购金额达268亿元，约占同类所有产品政府采购金额的66．2%。财政部加强进口产品审核管理，严格把好服务器、存储设备等中低端网络设备新购的进口关，增强了政策功能的实施效果。各集中采购机构还在中央单位探索实施了电子废弃物处理试点工作，认真贯彻落实政府机关带头使用正版软件的政策要求，取得了积极成效。
　　（四）集中采购管理逐步强化，采购质量和效率不断提高。
　　财政部会同有关部门着力加强中央单位集中采购目录管理，纳入目录的采购品目和采购项目不断增加，集中采购范围不断扩大。各集中采购机构不断加强自身建设，强化采购效率和服务意识，有效发挥了集中采购的规模代势，主导地位进一步突出。中央单位政府集中采购规模（含部门集中采购）由2005年的237．7亿元增加到201O年的375．6亿元，占采购总规模的比例由58．3%提高到66．3%。集中采购机构积极使用电子手段，探索和完善网上竞价、协议供货、定点采购业务，加强后期履约监管，不断增强采购活动的透明度和竞争性，提高了采购效率和效益，促进了采购工作质量和效率的提高。各集中采购机构还高度重视与各部门的联系沟通，通过召开座谈会、举办培训班、上门走访、设立服务热线等形式，积极改进工作，强化了服务意识，提高了服务质量。与此同时，体现部门特点的部门集中采购工作不断深入，在加强部门系统采购管理方面发挥了重要作用。
　　（五）政府采购监管工作得到加强，源头治腐作用有效发挥。
　　中央层面“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的政府采购管理体制运行良好，工作机制进一步完善。专项检查工作深入开展。20O6年财政部牵头组织开展了政府采购领域治理商业贿赂专项工作，2008年又会同监察部、审计署和国家预防腐败局开展政府采购执行情况专项检查工作，在规范采购操作行为等方面取得了积极进展。依法开展供应商质疑答复及投诉处理工作。探索建立违法违纪“黑名单”制度，财政部先后公开处罚了4名评审专家、14家供应商和1家代理机构，并在政府采购信息公布指定媒体公开曝光。对代理机构的监督管理不断加强。财政部连续两年开展了对集中采购机构的年度考核工作，并将考核结果向社会公告，有力地推动了集采工作的规范化运行。
　　（六）GPA谈判稳步推进，应对国际化能力不断增强。
　　为了履行入世承诺，2007年底我国向WTO提交了加入WTO《政府采购协议》（GPA）申请书，启动了加入GPA谈判。根据国务院部署，财政部会同有关部门积极与GPA参加方开展谈判。我国为加入GPA所作的努力也得到了WTO秘书处和GPA参加方的肯定。23个中央部门作为GPA研究工作组成员单位，积极开展谈判应对工作，为制定我国加入GPA谈判总体策略和两次出价方案提供了重要依据。在开展GPA谈判工作的同时，财政部还参加了中美战略与经济对话、中欧政府采购对话有关政府采购议题谈判，就美欧关注问题提出了我国立场建议，并配合有关部门参与中美商贸联委会、中美创新对话高官会、中国与有关国家和地区自贸区协定、亚太经济合作组织等双边和多边机制下的政府采购议题的磋商和交流。在上述多项谈判和磋商机制并存的格局下，财政部在有关部门的支持配合下，较好地处理了GPA谈判和其他机制下政府采购谈判的关系。
　　“十一五”时期，我国政府采购制度改革实现新的突破和跨越，中央单位政府采购制度改革沿着扩面增量和规范管理的主线稳步推进，政采制度体系建设不断完善，依法采购意识明显提高，采购范围和规模不断扩大，“管采分离”体制逐步推进，监管运行机制更加透明，机构设置和队伍建设有效加强。财政部国库司加挂了政府采购管理办公室牌子，高检、高法、公安部、教育部、水利部、外交部、商务部等部门相继设立了内部政府采购管理机构，培养了一批具有专业技能和管理水平的从业人员，为推动中央单位政府采购事业的全面协调发展奠定了坚实基础。这些成绩的取得，是在党中央、国务院的正确领导的结果，也是纪检、监察、审计部门大力支持的结果，凝聚着各中央单位、集中采购机构的共同努力和辛勤工作。在此，我代表财政部向大家表示衷心的感谢和诚挚的敬意！
　　在看到成绩的同时，我们也必须清醒地看到，与全国面上情况相同，中央单位政府采购无论从规模上还是行为的规范上，都尚未达到制度的预期设计目标，工作中还存在一些不可忽视的矛盾和问题，主要表现在：政府采购实施范围仍然较窄，不少购买性资金仍游离于政府采购监管之外；制度建设滞后与缺失并存，许多制度不够细化，可操作性不强，适合中央单位管理特点的具体操作规程还不够完善，京外单位政府采购管理工作还较为薄弱；一些部门和单位对政府采购的认识还不到位，依法采购意识还不够强，规避政府采购、规避集中采购、规避公开招标、擅自采购进口产品、超标采购等现象时有发生，对政府采购人员配备、制度建设等工作重视不够，政府采购预算编制、计划管理、需求审核落实尚不到位；集中采购协议供货竞争程度较低，部分项目采购结果价格高、效率低等问题仍然突出；政府采购从业人员的专业化程度不高，难以适应政府采购制度改革发展的需要，等等。这些问题必须引起我们的高度重视，在今后的工作中采取切实有效的措施努力加以解决。
　　二、分析形势，“十二五”时期政府采购制度改革的指导思想和目标任务
　　“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。十一届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出了深化政府采购制度改革的要求。随着世情国情的深刻变化，我国经济社会发展呈现新的阶段性特征，政府采购工作的内外环境显现新的特点，面临着新的机遇和挑战。从国内来看，深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，以及推动建设资源节约型、环境友好型社会，对于进一步发挥政府采购的宏观调控作用提供了更大平台；加快转变政府职能，改革基本公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化，对于扩大政府采购服务产品范围提供了广阔空间；推进事业单位分类改革，继续深化国有企业改革，对于规范政府采购主体范围提供了有利条件；完善预算管理制度，强化预算支出监管，以及加强反腐倡廉建设，都对于进一步推进政府采购科学化精细化管理提出了新的更高要求。从国际来看，经济全球化深入发展，以及后危机时代出现的贸易保护主义抬头趋势，使得政府采购作为政府问市场开放的贸易问题倍受关注，也使得我国深化政府采购制度改革特别是政策体系构建面临更大的国际压力。与此同时，随着我国加入GPA谈判从加速阶段进入攻坚阶段，根据政府采购市场开放范围、法律政策调整的谈判进程和谈判结果，按照GPA规则对我国政府采购制度进行必要的改革和重构已经迫在眉睫。因此，深化政府采购制度改革显现出前所未有的复杂性和紧迫性。
　　在新的形势下，统等推进国内政府采购制度改革和有序开放政府采购市场，是强化与健全财政管理制度的重要任务，也是政府采购工作必须面对的重大课题。一方面，我们要立足当前，按照财政改革的总体部署，加强政府采购制度改革与财政总体改革的衔接配合，着力解决现阶段改革实践中存在的突出问题，努力探索政府采购制度发挥更大作用的管理领域和实现方式；另一方面，要着眼长远，按照实施互利共赢的开放战略要求，积极构建符合国际惯例、具有中国特色的政府采购制度，推动政府采购市场有序开放，以开放促改革、促发展。
　　当前和今后一段时期，深化政府采购制度改革的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，围绕财政“十二五”改革发展目标，积极构建符合国际惯例、具有中国特色的政府采购制度，全面加强政府采购科学化精细化管理，大力推进节约型社会和服务型政府建设，充分发挥政府采购在经济社会发展中的职能作用，努力实现政府采购事业全面协调发展。
　　深化政府采购制度改革的主要目标是：结合GPA谈判进程，逐步建立涵盖各类预算体系资金、各类政府采购主体（含军事采购、有关国有企业采购）和各类采购对象，符合公共管理要求和GPA规则的政府采购管理制度。
　　根据上述指导思想和主要目标，深化政府采购制度改革的主要任务是：
　　第一，积极构建配套衔接的政府采购法律法规体系。继续完善以政府采购法为统领、以部门规章为依托的政府采购法律制度体系，并针对政府采购的管理领域和管理链条，完善相关配套制度，细化操作执行规程，做到体系完备、结构合理、配套齐全，使各项采购活动有法可依、有章可循。
　　第二，积极构建调控有力的政府采购政策体系。围绕推动科学发展与和谐社会建设，科学设计政府采购政策的调控目标、实施办法和配套措施，建立健全政策执行机制，努力将政策功能要求落实到所有货物、工程和服务项目，加强政府采购政策与其他财税政策的协同配合，推动政策功能逐步涵盖到经济、社会、政治、文化等领域，不断增强政府采购促进科学发展的职能作用。
　　第三，积极构建分工制衡的政府采购监管体系。进一步巩固“管采分离”体制，建立健全以财政部门全流程监管为主、以审计部门事后监督和监察部门党风政风纪律监督为保障的监管机制，构建程序严密、方法科学、过程透明、监管有效的运行机制，完善有利于反腐倡廉和实现政府采购职能的全过程、全方位监管体系。
　　第四，积极构建规范完善的政府采购基础工作体系。全面落实科学化精细化管理要求，加强政府采购信息化建设，推动政府采购与部门预算、国库集中支付、资产管理的衔接，加强采购流程和采购文件标准化建设，建立从业人员职业资格管理制度，健全供应商诚信体系，规范评审专家行为，加强代理机构资质管理和内控机制建设，完善信息统计制度，保障和促进政府采购制度改革与发展。
　　三、突出重点，进一步深化中央单位政府采购制度改革
　　推进中央单位政府采购制度改革，要围绕上述指导思想和目标任务，突出“两条主线”、做到“四个坚持”、实现“四个突破”。突出“两条主线”：一是继续强化政府采购活动的监管职能，规范财政支出管理，推动源头治理和预防腐败。二是注重发挥政府采购调控经济社会发展职能，体现和实现公共财政政策的管理目标。做到“四个坚持”：一是坚持政府采购制度改革与财政整体改革统筹推进，不断提高财政支出综合监管水平；二是坚持规范操作与提高效率并举，优化采购流程，规范采购行为；三是坚持经济效益和社会效益并重，发挥政府采购的政策功能，调控经济社会发展；四是坚持国内改革与对外谈判协同，统筹对外开放和国内发展需要，积极开展国内相关配套改革。实现“四个突破”：一是政府采购预算管理实现新突破。编实编细政府采购预算，强化政府采购预算的约束力和执行力，为进一步扩大规模和提升效益奠定基础。二是政府采购标准化建设实现新突破。建立健全政府采购业务流程和采购文本标准，以及政府采购通用项目配置标准，提高政府采购科学化精细化管理水平。三是政府采购信息化建设实现新突破。加快建设中央政府采购电子化管理交易平台，努力实现政府采购全流程电子化操作，提高政府采购的监管效能和综合效益。四是政府采购政策功能实现新突破。服务国家经济社会发展大局，实现政府采购与财税、金融政策的协同，提高绿色采购、扶持中小企业发展等政策的执行效果。
　　重点抓好以下几个方面工作：
　　（一）着力完善政府采购预算编制。
　　政府采购预算是政府采购管理的重要基础，也是细化部门预算的重要内容。要按照细化部门预算编制的要求，在部门预算编制中充分考虑政府采购的管理要求，全面反映政府采购的规模、内容和结构，提高政府采购预算编制的完整性。适应政府预算体系改革的要求，按照“应采尽采”的原则，努力将财政预算覆盖范围内各类资金采购的货物、工程和服务项目列入政府采购预算。大力推进预算编制、政府采购与资产管理紧密结合，参照资产配置标准和政府采购历史成交结果编制政府采购预算，切实提高政府采购预算编制的科学性。需要说明的是，2Ol2年部门预算表式中的项目支出预算表和基本支出政府采购预算表作了新的调整，有关内容和要求进一步细化，并新增了政府性基金政府采购预算表。
　　（二）着力加强政府采购计划管理。
　　加强政府采购计划执行管理是强化政府采购预算执行的客观需要。要进一步加强政府采购计划编制和审核管理工作，完善计划编制内容，全面反映政府采购项目、品目、数量、金额、组织形式和采购方式，提高政府呆购执行的科学化精细化管理水平。一要严格政府采购计划审核。认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好党政机关厉行节约的通知》（中办发[2011]3号）文件精神，重点加强对政府采购计划中的资产配置标准审核，严禁配备明显超出机关办公基本需要的资产配置标准审核。对有规定配备标准的采购项目，严格按照相应规定执行；对没有规定配备标准的，应当从实际需要出发，科学选取参照因素，从严控制，合理配备；对采购单位有特殊要求的，探索引入专家论证机制。通过加强计划审核，督促各中央单位要自觉执行资产配置有关标准，合理确定采购需求，切实贯彻厉行节约有关要求，杜绝重复采购、盲目采购和超标采购等现象。二要大力推行批量采购工作。对集中采购目录中通用性强、便于归集的项目，通过编报计划进整合需求后统一采购，以发挥集中采购的规模优势。各中央单位要按照财政部《关于推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》（财办库[2011]87号）要求，组织好台式计算机和打印机的批量采购计划汇总报送工作，集中采购机构要做好批量集中采购招标等工作。通过试点积累经验后，逐步扩展到其他货物类采购项目。三要完善进口产品和采购方式变更审批管理。结合政府采购计划编报工作，进一步规范采购进口产品和变更采购方式的工作规程，简化环节，优化程序，提高效率。例如，可以借鉴地方经验，推行单一来源方式采购先公示后审批的做法，以公开促公平，为行政审批提供决策依据。四要强化计划执行约束。牢固确立无预算不采购，无计划不执行采购，不超预算采购的理念，不得擅自改变资金用途和调整采购计划，切实增强采购预算和计划的约束力。未按规定编报政府采购预算和计划的，不得组织采购活动，不予支付资金，对涉及执行中申请，变更采购方式的将不予审批。集中采购机构要严格按采购计划组织采购，不应接受未列入采购计划的项目委托。
　　（三）着力推动政府采购操作执行规范化管理。
　　采购行为的规范和效率，直接关系到政府采购制度的社会形象。近年来，媒体频繁曝光“高价采购”、“奢侈化采购”等事件，对政府采购操作执行和监督管理提出了更高要求。要加快制定采购活动的相关标准规范，全面提升政府采购科学化精细化管理水平。一要进一步完善政府采购法规体系。重点做好填补空白和完善细则工作，努力解决目前法律规定上存在的不协调、不明确、不细化问题。各中央单位作为预算编制和执行主体，要加强采购相关管理制度建设，完善操作执行相关规定，做好对自身及所属单位采购活动的管理。二要加强政府采购标准化建设。通过规范流程、制定范本，努力解决标书编制、开标评标、合同签订、质疑投诉等操作环节出现的问题，推进政府采购业务流程规范化。要通过标准化建设，着力解决采购活动中存在的采购文件编制不规范、采购程序不合规、采购信息发布不及时等问题，特别是采购单位规避公开招标、执行集中采购规定不严格、对投标人的资格要求不合理、采购文件设置歧视性条款、评审打分存在倾向性、合同签订及履约验收不规范等司题，切实规范采购行为。三要加快建设全国管理交易一体化系统。通过搭建平台、事例资源，逐步统一和规范政府采购操作模式和管理规则，建立各项业务标准和编码规范，实现政府采购全流程的电子化、标准化操。目前，中央层面的系统建设招标工作已经完成，下一步将加快系统开发建设工作，全面开展共享基础数据库的建设，促进政府采购管理和操作执行各环节的协调联动，实现部门预算、政府采购、国库集中支付、资产管理的业务协同。各中央单位要适应信息化建设带来的管理变化，调整和完善内部工作机制，不断提高政府采购信息化水平，以规范采购行为，提高采购效率。四要进一步加强和改进集中采购工作。研究完善协议供货、定点采购的适用范围，对通用性强、便于归集的项目实行批量采购，为小额、应急项目开设快速通道。推广使用电子询价、电子订购、电子反拍等电子化政府采购手段。发挥网上竞价在提高透明度、强化竞争等方面的积极作用，探索网上竞价在协议供货、定点采购中的应用，努力解决社会反映强烈的一些价格高、效率低等问题。
　　（四）着力推动政府采购监管方式创新。
　　科学有力的监管，是政府采购制度得以有效执行的重要保障。按照构建分工制衡的政府采购监管体系的要求，必须进一步完善部门协作配合的监管机制，推动监管方式创新。首先，财政部将进一步加强与审计、监察等部门的工作协调，针对工作薄弱环节开展定期检查和专项检查，实现监督检查常态化。切实加强与审计部门的工作配合，结合针对部门和单位开展的年度预算执行审计，强化对政府采购预算和计划执行审计，增强对政府采购活动监督的主动性和实效性。其次，依托现代信息技术，建立健全采购执行的动态监控机制，加大对政府采购信息发布、计划执行、方式变更、合同备案等重点环节的监控力度，规范政府采购操作执行，保证政府采购活动公开统一、安全通畅、高效便捷。第三，建立严格的惩治制度，加大对采购当事人违法违纪行为的处罚力度。继续依法开展投诉举报处理工作，以查处促管理。严肃查处审计发现的采购相关问题，并对审计发现问题的整改进行跟踪监管。建立健全对采购单位、评审专家、供应商、集中采购机构和社会代理机构的考核评价机制、不良行为公告制度和政府采购市场禁入制度，促进政府采购诚信体系建设。各中央单位要自觉接受监管部门的监督检查和公众的社会监督，努力把规范采购行为转化为采购单位的自觉行动。
　　（五）着力发挥政府采购政策功能。
　　在经济全球化深入发展的背景下，政府采购政策功能逐步从国内扩展到国际范畴，成为维护国家主权、增强国家竞争力的有效手段。客观上要求我们学习借鉴国际经验，加快构建功能完备的政府采购政策体系，更好地服务经济社会发展。财政部将进一步完善促进节能减排的政府采购政策，推动政府采购支持中小企业发展办法尽快出台，加快制定本国产品的认定办法，研究制定支持少数民族地区发展、保护弱势群体等方面的政策措施。同时，研究完善政府采购政策功能的实施办法和实现方式，采取预留采购份额、强化供应商资格审查、实行评审优惠、附加合同约束、实行不同采购方式等手段，统筹协调各项政策目标。各中央单位和集中采购机构要进一步提高对政府采购政策功能的认识，坚持优先采购本国产品，加大绿色采购力度，强化对中小企业的支持，努力将政策功能的各项要求落实到确定采购需求、编报采购计划、制定采购文件等环节，落实到货物、工程、服务等采购项目，切实提高政策执行效果。
　　（六）着力构建我国政府采购市场开放格局。
　　开放我国政府采购市场，是我国深化改革开放的必然选择，也是应对政府采购国际化趋势、共享全球发展机遇的需要。“十二五”时期，要按照我国互利共赢开放战略的原则，积极稳妥地开展政府采购市场开放谈判，争取对我有利的谈判结果。与此同时，要不断完善国内政府采购制度，着力发挥政府采购在扩大内需、促进产业升级、支持国内企业发展等方面的积极作用，提高企业国际竞争力，努力为国内企业今后参与国际政府采购合作和竞争创造条件。为做好加入GPA谈判应对工作，需要我们深化利弊分析工作，抓紧完善谈判策略，并抓紧利用加入GPA前的有利时机，继续制定和完善政府采购有关政策，调整有关公共政策和公共管理方式方法，最大限度保护国家利益，有效减少加入GPA对本国企业的冲击。中央单位作为GPA开放的重要主体和前沿阵地，要从分析影响、研究出价、调整政策、完善制度等方面大力支持做好谈判应对工作，并带头落实深化改革、规范管理的有关要求，共同努力，实现国内政府采购制度改革和政府采购市场对外开放的协同推进。
　　（七）着力建设专业化的政府采购从业人员队伍。
　　政府采购工作作为一项业务性、专业性很强的工作，涉及的学科很多，需要有高素质的政府采购人员作保障。财政部正会同有关部门加快建立全国统一的职业资格管理制度，对采购从业人员实行资格认证，逐步做到政府采购执行人员持证上岗。建立和完善培训及考核制度，加强对采购单位、代理机构工作人员和评审专家的职业教育、法制教育和技能培训，形成教育培训的长效机制，推动政府采购从业人员职业化进程。现阶段，深化改革、规范管理对政府采购工作的要求越来越高，特别是随着采购范围的扩大和规模的增长，科学化精细化管理逐步加强，采购管理和执行工作与改革初期相比，不论是从量上还是从质上都有了巨大变化。希望各中央单位高度重视政府采购工作，进一步完善采购相关组织机构，不断充实采购人员队伍；积极开展单位和系统内部采购业务培训，努力提高人员素质，切实提高政府采购管理水平。
　　会议最后，王保安强调，我国政府采购制度改革已经进入新的历史时期的关键阶段，我们面临着进一步深化改革和推进国际化进程的重要任务。做好当前和今后一个时期中央单位的政府采购工作，对于推动全国政府采购制度的发展，具有重要的指导意义和示范作用。希望各中央单位深入贯彻落实科学发展观，继续以饱满的热情和昂扬的精神风貌，深化改革，强化管理，开拓进取，扎实工作，为不断推进我国政府采购制度改革和发展做出新的贡献！( 来源：中国政府采购网)