[转贴] 政府采购国内理论研究综述

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政府采购国内理论研究综述 (1)

中国政府采购网 2006-08-03 唐东会

  
    [摘要：政府采购是我国公共财政改革的一项重要内容，本文从政府采购范围和规模、政策功能、经济学分析、法制建设和管理、对外开放及国际经验借鉴等方面对国内政府采购理论研究作一综述，并在此基础上，对我国今后政府采购的理论研究重点作出预测。]

    [关键词：政府采购、政策功能、经济学分析、法制建设、市场开放]

政府采购是加强财政支出管理，建立公共财政的一项重要内容。我国政府采购从1996年开始试点以来，采购规模迅速扩大，1998年只有31亿，2004年达到2135亿；政府采购法制建设不断完善，2003年正式实施了《政府采购法》；政府采购不断得到重视，党的十六届三中全会提出深化政府采购制度改革，“十一五”规划把政府采购作为财政体制改革的一项重要内容。在此期间，我国政府采购的理论研究也全面展开，国内学者对政府采购的范围、政策功能、经济学分析、法制建设和管理、对外开放和国际经验借鉴等方面，都进行了较深入的探讨。本文意欲对我国这一时期的政府采购理论研究作一梳理。

一、       政府采购范围和规模

政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程和服务的购买（楼继伟1998）。

    政府采购范围包括采购主体范围和采购对象范围。从法律规定来看，我国政府采购对象范围与国际通行做法基本一致，所以国内学者的讨论主要集中在采购主体范围上。国家机关、社会团体和政党组织纳入政府采购范围，这一点已形成共识，但对于事业单位，则有不同意见：课题组（1999）认为使用财政资金的各类事业单位都应纳入；马国贤（1999）认为政府拨款占其支出达50%以上的事业单位应纳入；曹富国（2000）认为事业单位中那些已经走向市场化的不应纳入。对于国有企业是否纳入政府采购范围，这是学者关注的焦点：课题组（1999）认为从一个较长时期来说不宜纳入；曹富国（2000）、甘培忠（2001）认为应根据竞争性标准来确定，竞争性的国有企业要排除在外，具有垄断意义的则应纳入；王士如（2005）认为，从原则上讲，国有企业不应纳入，但对全部资本来自财政拨款的国家独资企业和不以营利为唯一目的的企业则应考虑。

    对于政府采购的规模，李安泽（2004）认为一个国家政府采购规模受到经济发展水平、政府职能和经济开放程度等因素影响，政府采购的合理规模要从供给与需求、衡量政府采购规模的绝对和相对指标、财政资源配置的内外合比例性等角度进行衡量。国内学者普遍认为我国的规模太小，影响了政府采购应有功能的发挥，如刘小川（2006）认为，我国现有政府采购规模小，政府采购每年500亿元的增长速度过慢，要达到国际上公认的GDP的10%还要相当长的时间，因此应当采取措施扩大政府采购规模。
   
二、政府采购的政策功能
   
政府采购具有经济功能、政治功能和社会功能。国内学者大多重视政府采购多种功能的发挥，认为政府采购不仅能提高财政资金使用效益，调节宏观经济总量和经济结构，还具有反腐倡廉的政治功能，其多种社会功能，如保护民族产业和中小企业、促进落后地区的发展、节能环保、支持高新技术和技术创新等也不容忽视（楼继伟1998、杨灿明等2004、张得让2004、刘小川2006、马海涛2006、王金秀2006）。也有部分学者侧重于其中的某些功能，如于安（2005）认为，政府采购的公共政策功能分为宏观经济管理和采购合同授予原则两类，前者在政府采购具体制度运用上的意义不大，后者才是研究的重点，无论在我国还是国际上，节省开支和提高商业效率都被奉为政府采购的主导原则，我国建立政府采购制度的一个主要原因是为了建立市场经济体制，在提高公共政策功能的领域，目前更重要的是支持自主技术创新、实现国民经济增长方式转变。(唐东会)

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政府采购国内理论研究综述 (2)
  
政府采购能促进技术创新和高新技术发展，国内学者普遍赞同：一是政府采购为技术创新提供了巨大而稳定的市场，政府订购本国技术创新产品比投入大量研发费用更有意义，因为市场“需求拉动”式的创新比“供给推动”的创新更易成功（鲍克1996、韩霞2003、张缨2004）；二是政府采购能够引导科技创新的方向（刘慧2005）。

在节能环保的绿色采购方面，国内学者认为，政府采购能够引导绿色生产和消费，提升绿色生产技术，促进可持续发展（杨志安2005、张晓红2006）；发达国家的绿色采购一方面保护了环境，另一方面也建立了绿色贸易壁垒，我国政府采购在这一领域应大有作为（陈旭2003）；政府采购绿化是世界各国的发展趋势，发达国家在制度制订上已先行一步，采用了多种方式方法，我国应借鉴国外的成功经验，加强这方面的制度建设（李挚萍2002、万秋山2005、徐焕东2005）。

    对于扶持中小企业和促进就业，国内学者有不同意见：一种观点认为通过政府采购扶持中小企业发展能促进就业（钟仁耀2005）；另一种观点认为，政府采购扶持中小企业的目的主要有维持市场竞争、分配财富、补偿和公平，这些目的是冲突的，且其存在理由也受到质疑，而税法激励比政府采购扶持更优越，所以政府采购的这一功能是有限的（杨小强2006）。
   
三、政府采购的经济学分析
   
国内学者运用经济学理论，广泛分析了政府采购的经济学含义，这些研究为我国政府采购法制建设和制度设计提供了理论依据。
   
裴育（2002）探讨了在封闭经济和开放经济条件下，分散采购模式与集中采购模式的资源配置效应，比较了两种模式对国内资源总量以及对政府部门和民间资源数量的影响。俞杰(2005)从福利经济学的角度出发，主张通过政府采购制度安排的比较效率来界定政府采购的适度规模、范围和比重；认为中国政府采购制度创新的核心问题是要打破政府垄断，按照公共品生产与提供分开的思路，有序地向国内外开放公共品供给市场，以形成公与私以及各自内部的竞争性格局，这样才能大幅度提高公共品采购效率，增进社会公共福利。
    国内部分学者从制度经济学的角度展开分析。尹海涛（2000）认为政府采购有商业性和公共性两重根本属性，与公共性相伴生的公共权力运作不但会伤害商业性所内在要求的经济有效，同时也会伤害公共性所内在要求的公开、公平和公正，所以建立政府采购制度时要将这种伤害降到最低限度。邹进文(2002)认为，现代政府采购制度作为古代政府采购制度的变更或替代，是一种典型的诱致性制度变迁，是由民主政体中政治家在巩固自身的过程中自发倡导、组织和实行的，引起制度变迁的原因主要有：制度选择集合改变、制度服务的需求改变、其它制度安排的改变。郭小东（2003）从交易费用的角度，探讨了我国政府采购改革后成本反而上升的原因，认为应区别对待、合理处理，不能简单地否定改革的正确性。刘大洪等（2005）认为，政府采购法是政府采购各主体，包括政府、财政部门、采购实体和供应商之间的博弈均衡的结果，政府采购各主体间利益关系和社会经济环境的变化，引起了政府采购法的变迁，政府采购法总处在均衡—不均衡—均衡的不断优化过程之中。
   
更多的学者是从信息经济学和博弈角度进行分析。聂常虹等（1998）建立了简单的得益矩阵博弈模型，说明在现代政府采购中，采购实体与供应商之间的博弈已由传统的合谋型合作博弈变为囚徒困境型非合作博弈，这种转变提高了财政资金的使用效益和社会福利水平。朱小梅等（2001）采用Laffont-Tirole的基本框架，对政府采购体制中间接代理制的激励机制作了理论上的分析，并与直接代理制的激励效果相比较，得出间接代理在总的激励效果上要劣于直接代理制的结论。张雷宝（2002）对政府采购监管作了完全信息静态博弈分析。陈迅等（2003）利用委托代理理论的道德风险模型，分析了对称信息条件下政府集中采购委托代理关系中最优风险分担条件。李银（2004）分析了集中采购和分散采购下的委托代理关系，以及委托代理中易出现的败德行为、腐败行为和共谋行为。
   
利用寻租经济学理论分析政府采购也是研究的热点。彭文兵等（2003）通过得益矩阵博弈模型分析了政府采购代理中寻租的形成过程及其外溢效应，认为寻租造成财政资金的浪费、阻碍竞争、形成集体和行业腐败。夏杰长等（2003）以Willenbrock的竞标模型为基础，从政府竞争性招标采购中供应商和采购人员的效用函数入手，深入揭示了寻租行为的内在机制。许安拓（2004）认为政府采购寻租的内在动因在于：采购资金所有权和实际使用权的分离、经济人本质和采购双方利益同向性、监督不力造成的寻租收益远大于成本等。(唐东会)

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政府采购国内理论研究综述 (3)
  
    四、政府采购的法制建设和管理
   
为建立健全的政府采购法制，国内学者从法制建设的各个环节进行了探讨。
   
贾康（2001）认为传统政府采购体制下有一批既得利益者，政府采购制度的改革和创新必须要冲破既得利益的障碍，以公心来推行。
   
国际上没有单独的招标投标法，对招投标的约束一般在政府采购法中体现，对于我国《政府采购法》和《招标投标法》的关系自然成为研究的热点。程宗璋（2002）认为前者调整范围是传统政府采购，后者调整范围是公共采购及其招标投标行为，两法都是基本法，不存在谁高谁低的问题，但《政府采购法》不应对政府采购的招标投标程序另外作出不同的规定，对于政府采购利用招标投标形式的，应明确其适用《招标投标法》；谷辽海（2005）认为，两法对公共性资金进行采购的界定标准存在冲突，前者规定的财政性资金分别以中央和地方所规定的采购目录或限额标准为依据，后者以采购资金是否具有公共性质作为标准，两部法律在全国各省市调整同一采购对象时会有不同的执法标准和执行结果，且同样的违法事实将会出现监督机制和法律责任的错位。
   
关于集中采购和分散采购模式问题，聂常虹(1999)认为根据我国的实际，应以分散采购为主，集中采购为辅。但国内学者普遍赞同集中采购，如课题组（1999）认为我国宜选择集中与分散并以集中为主的模式；廖颖林等（2002）分析了国际上的集中采购和分散采购的界定和发展趋势，认为我国现阶段应以集中采购为主，适当发展分散采购；安福仁（2004）认为凡是采购资金来源于财政拨款的、凡是从国际市场进行的公共采购，必须由政府集中采购，从国内市场进行的公共采购，可选择由政府集中采购和由使用单位自行采购相结合的方式；罗新星等（2006）立足于采购主体的消费者角色，从消费者利益的角度对集中采购和分散采购两种采购模式进行比较研究，认为集中采购优于分散采购。
   
关于政府采购合同问题，于安（2003）认为，将政府采购合同看作公法与私法混合的合同或者是有公法因素的民事合同，比较接近政府采购合同的实际状况，政府采购合同法律争议的诉讼渠道在达成共识前，进入民事诉讼是能够为多数人所接受的办法。肖北庚（2005）认为，我国《政府采购法》将政府采购合同定位为民商事合同，既未反映合同类型化的法制演进逻辑，也与政府采购合同国际发展趋势不一致，政府采购合同的本质属性明显有别于民商事合同，应属于行政合同。
   
关于政府采购的质疑和投诉问题，张传（2001）认为，我国应针对政府采购的不同阶段采取不同的救济方法，设计不同的救济机制，其中在采购方式选择和操作阶段采用行政救济，在合同履行阶段采用民事救济。
   
对于政府采购的具体管理，国内研究主要是从供应商管理、评标、监督和绩效评价等方面进行探讨。如韩薇等（2001）主张将AHP法应用于政府采购招标以解决评标指标权重确定问题；何红锋等（2003）认为应制订具体的规则对技术规格的选择进行约束；何朝盛等（2004）主张引入反拍卖控制技术；王家林（2001）认为应发挥供应商、用户、公证、仲裁机构和司法机关在监督中的作用；谷历文等（2003）探讨了第三方检测问题；姜美娟（2004）探讨了政府采购资金使用效率的评价内容、标准和评价方法；陈相富等（2005）设计了一系列政府采购的绩效评审指标。(唐东会)

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政府采购国内理论研究综述 (4)
  
    五、国外政府采购的经验及借鉴
   
发达国家的政府采购历史较长，积累了许多成功经验值得我国借鉴。国内学者对美、加、欧盟各国以及日、韩、新加坡等国的政府采购进行了详尽的剖析，总结出的经验主要有：
   
1、坚持竞争、公平和透明的政府采购原则。如美国规定及时公布政府采购信息、签约商家名称与数量，允许对政府采购记录进行查阅；各国都强调公开招标等。
   
2、注重经济、政治和社会等政策功能的发挥。各国早期往往强调政府采购节约资金和预防腐败的功能，后来不断重视经济调控、产业结构调整、保护本国工业、支持中小企业发展、保护环境等社会功能。
   
3、不断扩大政府采购的范围。早期的政府采购主要局限于政府部门使用政府预算购买货物、工程和服务项目，后来扩展到涵盖了公共机构和部门所有的采购活动，并且凡涉及国家利益和社会公共利益的项目，即使是向私人融资或是由私人企业承办，都必须实行政府采购。
   
4、建立健全政府采购法制体系。各国既制订了政府采购基本法，又有与政府采购相配套的法律，还制订了相关的实施法令和规则。
   
5、采购模式经历了由集中采购向分散采购方式的发展。
   
6、采购人员专业化程度高。如美国对政府采购人员实行培训上岗和资格认证注册制度。
   
7、大力发展电子化政府采购。如美国利用网络公布法律制度，发布信息，其小额采购已基本上实现了电子商务化；德国要求从2006年起，联邦一级政府的所有通用货物和服务必须通过政府统一开发的电子平台采购；韩国已形成由电子招标、电子订货、电子合同和电子支付构成的一个完整的电子化政府采购系统。
   
8、政府采购对外开放，但注意渐进性和次序性。如加拿大和韩国都是在本国完全成为外向型经济国家后才加入《政府采购协议》；美国加入《政府采购协议》后，在电信等领域仍不对国外供应商开放。（刘小川等2001、刘慧2001、江湧2003、詹静涛2005）
   
六、经济全球化下的政府采购
   
在经济全球化的环境下，国家之间相互开放政府采购市场已是大势所趋，部分国际组织也就此达成了协议，如WTO的《政府采购协议》、欧盟的《采购指令》、世界银行的《贷款采购指南》和联合国的《采购示范法》等。
   
国内学者系统地介绍了这些协议，并对协议进行了比较详尽的解读，比如：肖北庚（2002、2004、2005）详细分析了《政府采购协定》，认为其实施机制的基础是缔约国承诺，核心是双层救济体制，关键是缔约国立法与司法保障；该协定的质疑程序是独立于世界贸易组织争端解决机制之外的自身特有程序设计，其本质是要求缔约方以书面形式规制一套保障供应商获得政府采购活动中期待利益的非歧视的、及时的、透明且有效的程序，并用法院或其它公平、独立的审查实体以确保实现；认为它采取了将前契约阶段和契约阶段相分离并主要针对前契约阶段的公法救济模式，其核心内容为以磋商为前置形态、司法审查为关键层面的质疑程序，侧重于第三人诉权构筑与保障。任际（2005）详细解读了《政府采购协议》的非歧视原则及其适用例外，认为这些充满弹性的规则例外，对我国掌握谈判主动权提供了广阔空间。
   
我国加入WTO时已做出加入《政府采购协定》的承诺，国内学者也普遍认为，从长期来看我国应该加入，但在具体实施上有不同的观点。一种观点认为加入时要慎重考虑，如刘小川等（2001）认为，国际组织制订的规则往往有利于发达国家，开放我国的政府采购市场要注意渐进性策略和倾斜性策略，即依据我国经济发展水平、各行业的发展水平和产业政策的需要，确定市场开放的范围和层次，同时对民族产业要有适当倾斜。另一种观点主张尽快加入，如于安（2005）认为加入《政府采购协议》不但将使我国市场完整地对外开放，提高公共品的质量，增强国内供应商的竞争能力，利于国内产品和供应商进入国际市场，而且将极大地促进国内政府采购制度的完善和行政改革的发展。(唐东会)

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政府采购国内理论研究综述 (5)
  
    七、政府采购理论研究展望
   
通过对我国政府采购理论研究的梳理，笔者认为，下面几个问题将是今后我国政府采购理论研究的重点：
   
1、政府采购主体经济行为及其影响分析
   
纳税人、政府及其人员、政府主管机构及其人员、采购中心及其经办人员、监督机构及其人员、供应商等这些政府采购主体在政府采购中都有其自身利益，他们的行动受其利益目标支配，在理论上系统地分析他们在不同约束下的行动路径以及其行为对社会经济的影响，才能为正确决策提供科学依据，健全法制建设，实现纳税人利益的最大化。
   
2、电子化政府采购问题
   
电子化政府采购是当今世界的发展趋势，我国已明确表示将大力发展，笔者认为其中有许多问题值得探讨，比如：如何建设电子化政府采购？电子化政府采购对经济社会将产生什么样的影响？电子化政府采购将会出现什么新问题，如何解决？在电子化政府采购下原有的法制适用吗，该如何修订？等等。
   
3、政府采购的对外开放问题
   
政府采购市场在国家之间的相互开放，也是当今国际发展趋势，我国开放政府采购市场到底对我国经济会产生什么影响，这不仅要做定性研究，更需要做定量研究，深入研究不同开放时间、不同开放程度对我国经济的机遇和挑战，为我国开放政府采购市场谈判提供科学决策依据。

参考文献
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