李深河：应对“四合一”挑战 强化集采职能【转贴】

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李深河：应对“四合一”挑战强化集采职能

    2012年3月02日 11:35   来源： 政府采购信息报   作者：李深河 张迎晓   

　　第七届全国政府采购集采年会论文大赛获奖论文　

   

    济南市政府采购中心主任  李深河


　　目前，全国不少地方在建设“四合一”交易平台，基本名称为公共资源交易中心。由于缺乏法律依据，没有可借鉴的成熟模式，许多“四合一平台”定位不准确，甚至将相关行政主管部门的监管职能也纳入自己的职责范围，造成了新的政出多门、职能交叉、重复监管等体制性弊端，特别是对政府集中采购职能造成了进一步的弱化。为此，在广泛调研的基础上，本文尝试探讨如何在四合一平台建设中强化政府采购职能的问题。
　　
　　定位模糊 “四合一”现职能错位
　　
　　调查中发现，大多“四合一平台”是将建设工程交易中心、国有土地使用权招拍挂中心、产权交易中心和政府采购中心整合在一起，建立统一的交易平台。但由于目前国家对公共资源交易中心的性质、职能没有明确定位，加之缺少统一的管理办法和运作规程，致使各地政府在建立公共资源交易中心的尝试中形成了不同模式。
　　
　　但是综合来看，全国各地的“四合一平台”管理方式大部分是一种松散型整合，惟一的“尚方宝剑”就是当地政府在建立平台时的一纸红头文件，并没有任何法律法规的依据，但实际工作却又是一种紧密型的，况且入驻平台的交易机构运行机制不尽相同，但其管理却是一刀切。
　　
　　随着时间的推移，其对所有入驻平台交易机构的管理就暴露出“不到位”，个别时候还有“越位”的现象，引起包括监督管理部门在内的入驻单位的不满与抵制，估计这一情况在今后一段时期将更多地发生在公共资源交易中心与财政等法定监督管理部门的工作协调过程中，或可能会波及采购中心等入驻平台的单位。
　　
　　“四合一”对集采的六大不利影响
　　
　　由于“四合一平台”在成立后因自身存在的一些问题，对政府集中采购很容易造成干扰，降低了政府集中采购效率，有悖于机构设置之初的“规范高效”目的，主要表现在：
　　
　　越位监管 导致管理混乱
　　
　　相对于各行政部门的职能法定而言，公共资源交易中心仅仅只是一个服务机构，负责向进场交易的单位提供有形或者无形的服务，而非政府部门。相对于各专业部门不同的规范要求来说，公共资源交易中心不可能全部掌握各专业范围的法律法规和政策标准，因此不应该参与处理各专业部门为维护业务的特殊性所采取的工作措施。
　　
　　但现实中公共资源交易中心的工作人员放弃了当“服务者”，而是要当“监管者”，甚至私下“说服”政府，让政府以“红头文件”的方式明确自己的监管职责，堂而皇之地把公权力的触角伸进不该管的范围，随着时间的推移，其对所有入驻平台交易机构的管理就暴露出“不到位”，个别时候还有“越位”的现象，引起包括监督管理部门在内的入驻单位的不满与抵制，从而造成新的政出多门、职能交叉、重复监管等弊端。
　　
　　重复监管 采购成本不降反升
　　
　　建立统一交易市场的目的之一，是要降低交易成本，为交易各方提供便捷服务。而目前很多“四合一平台”却违背这一初衷，造成了很大困扰。比如对经财政监管部门审核通过的招标公告、资格预审文件、招标文件等也还要再一一审核，甚至随意更改备过案的相关资料，让采购人、采购中心无所适从，有时为一份备案资料两头忙碌，多次反复，苦不堪言。
　　
　　同时，这一状况也引发了采购中心与相关监管部门之间的矛盾。最后出现了要求采购中心既向财政监管部门备案也要向公共资源交易中心备案，否则不予提供交易场所的难堪局面。
　　
　　岗位设置不合理 浪费资源
　　
　　很多“四合一平台”在建设公共服务岗位时，仅凭对政府集中采购工作的“想当然”，没有考虑业务操作的实际情况，为政府采购中心设置公共岗位，从很多地方的实际运行情况来看，有的岗位完全没有起到应有效果，很多岗位完全可以合并为一个岗位，既提高效率，又能减少供应商的麻烦，但现实的设置却造成了人力资源上的浪费。
　　
　　统一电子信息系统不对路
　　
　　很多“四合一平台”在成立之初就酝酿研发统一的公共资源管理系统，并组织各进场单位进行了相关操作的培训。由于很多“四合一平台”的系统是以建筑招投标为蓝本制作而成，而建筑招投标的单一性与政府采购的复杂性是矛盾的，这就造成了实际操作中很多困难。
　　
　　例如某些地方的公共资源交易系统中，一些特殊项目报价需要输入汉字或特殊字符时，进入系统无法输入相关数据，无法使用公共资源管理系统唱价；类似物业管理项目报价有的报价是“/年”，有的是“/月”，系统也无法输入。
　　
　　还有个别项目报价并不是按分包计，但也需要录入多项报价，比如有的项目要求按工时费、优惠率、人工单价等信息报价，每个供应商均需分项录入，此时系统就无法实现录入，严重影响采购操作的开展。
　　
　　内耗严重 降低采购效率
　　
　　采购效率的降低主要有以下几方面的因素：一是信息录入的重复性。由于“四合一平台”的系统与财政监管部门的系统不兼容，每一个采购项目除了在财政内网进行录入外还要在交易中心网上进行人工录入，不能实现自动抓取，人为增大了工作量；二是信息录入的不可更改性。很多“四合一平台”为了增加对进驻单位的控制权，往往将网上系统设为不可更改，即一旦信息录入出现错误也无法进行更改，并且系统不提示输入错误，导致采购流程进行到最后才发现错误。例如在供应商购买标书和缴纳保证金时出现填错项目表格和写错名称、包号等问题，造成工作人员录入系统时也随之出错，而到签到与唱价环节才发现问题时，工作人员已无法修复，无法使用公共资源管理系统唱价；三是与财政部门内网没有完全整合。例如某些采购项目在公共资源管理系统上发布的公告财政无法审核，无法签订合同。同时交易中心推行的一些制度也造成了采购效率的降低，例如信息录入错误登记备案制度，如果一个小小的字符录入出现错位，就要填表登记，经过本人签字并填写所犯错误、入驻单位填写意见并盖章、监管部门填写意见并盖章等诸多环节后，交易中心才予以修改，否则无法进行采购，这样一个采购项目就被人为地延长一到两天的时间，大大降低采购效率。
　　
　　人员素质参差不齐影响形象
　　
　　很多“四合一平台”的工作人员是由其他工作单位的在编人员抽调组成，人员组成比较复杂，特别是很多人没有从事服务工作的经验，加之缺乏培训，导致人员业务素质不高，服务水平千差万别，难以提供良好的专业化服务，在对待采购人、供应商、评审专家时存在冷言冷语甚至出现更为粗暴的现象，极大地损害了政府采购的对外形象。


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李深河：应对“四合一”挑战强化集采职能  p2

　　
　　练好内功 强化集采职能
　　
　　政策支持是关键
　　
　　政府集中采购机构属于非营利性的事业单位，运行的所有采购项目只能在政府集中采购目录或者委托范围内进行，没有行政权，只有执行权或者操作权。因此政策支持主要来自几个方面：一是法律法规上的支持，要尽快出台为《政府采购法》配套的实施条例，对于集采机构的性质、职能等关键之处做出明确定位，同时建议在相关法律尚未明确之时先以政府授权的方式赋予采购中心代表政府行使采购权的法律地位。二是上级领导要重视，积极为采购中心与各部门的沟通和联系牵线搭桥，积极督促各部门自觉依法办事、依法采购，全力为政府采购工作创造一个良好的发展环境。三是强化政府集中采购在公共资源采购中的地位与作用，扩大政府集中采购范围，各行政、事业单位、团体组织凡是使用财政性资金（含财政归还本金的贷款），纳入集中采购目录及限额标准以上的均应进行政府集中采购，采购业务向深度扩展，使社会中介机构完全退出公共资源交易市场。
　　
　　加大宣传是先导
　　
　　《政府采购法》明确规定了政府采购政策取向是支持节能环保、自主创新、中小企业发展等，但是现实中这些往往被忽略，另外，政府集中采购的范围不断延伸和扩大，也影响了一些采购人的既得利益，此外许多人对政府采购还存在不理解甚至是抵触情绪。因此加大宣传是不可或缺的。目前集采机构可以说处于一个相对弱势的地位，采购人的倾向性和供应商的无限质疑权利让集采工作处在两难的境地，工作中的苦衷和社会外界对集采机构的认识大相径庭，在这种困难的情况下集采机构应该充分利用各种媒介宣传取得的成绩，向社会各界普及政府采购常识，从而减少工作中的阻力。
　　
　　队伍建设是基础
　　
　　政府集中采购是一项涉及面广、政策性和专业性很强的工作，俗话说“打铁先要自身硬”，加强自身队伍建设是做好政府集中采购工作的基础和前提。一是要加强对工作人员的教育培训。要根据工作的需要丰富培训内容，在抓好专业知识学习的基础上，还要注重加强政治理论学习、经常性的思想教育和警示法制教育；从组织形式上，要采用多种方法，除了请专家讲课外，还可以开展大讨论、演讲、征文活动，组织招评标观摩、实地参观和岗位比武活动，提高工作人员的业务水平，强化服务理念和大局观念。二是要加强对工作人员的考核。
　　
　　规范操作、运转高效是核心
　　
　　集中采购机构的建立就是为了改变原来自由、分散、随意性以及难以控制的采购局面，避免分散采购中存在的问题和弊端。集采机构虽然不是执法机构，但是所处的地位和所从事的工作将直接影响到《政府采购法》的贯彻实施，所以必须规范自己的采购行为，严格按照相关法律法规进行操作。


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没有法律依据的行为只能作为一种局部探索，不可迅速推而广之。国家应制定“四合一”交易平台的建设相关法规规范，否则只会造成更大的混乱。