全面清理招标投标领域违规文件/吴强

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全面清理招标投标领域违规文件

南京招标投标协会会长 吴强

今年2月1日正式实施的《招标投标法实施条例》，作为继《招标投标法》之后的招标投标领域顶层制度设计，针对近10多年招标投标市场出现
的新问题，将招标大法中过于原则的规定，作了进一步补充、细化和完善，不仅堵塞住原有制度上的漏洞，而且剑指围标串标、领导干部插手
干预招标及以权谋私等突出违法行为。《条例》在新形势、新要求下，建立健全了招标人自由裁量权制约机制、投标人维权救济机制、招标代
理行为规范机制、围标串标预防机制、诚实信用管理机制、电子招投标创新机制、行政干预约束机制、违法违规惩处机制。《条例》无疑是我
国招标投标发展史上的第二座里程碑。下一步，招标投标领域重中之重的工作，就是全面准确贯彻落实《条例》精神，切实清除与上位法不符
的有关政策规定，推动招标投标工作在新的行政法规环境中健康有序发展。

一、为国家有关部门找准工作切入口，全面清理与招标投标有关的规定

《条例》颁布实施后，国家发改委、国务院法制办、监察部三个牵头部门积极跟进，迅速拿出具体的贯彻实施意见，国务院办公厅以国办发
[2012]21号文件转发，对各地各部门贯彻落实《条例》进行了全面部署。文件中把清理与招标投标有关的政策规定，作为贯彻落实《条例》
的一项重要举措，指向准确，得力得当得法。中国招标投标协会也积极发挥桥梁纽带作用，于今年5月15日发出关于协助政府有关部门清理
招标投标有关规定的通知，在行业内发起收集现行各地各部门规章、规范性文件中与《条例》不一致规定的活动，目的就是借助行业力量，为
政府有关部门准确把握清理工作的方向和重点，提供翔实的来自招标投标市场第一线的基础性材料，以保证清理工作的针对性和实效性，净化
招标投标市场的政策环境。笔者不禁为国家及时开展全面清理招标投标领域违规文件工作而鼓掌，并坚信政府这次一定会下大力气，铲除阻扰
全国统一大市场构建的各种障碍，尤其是地方封锁和行业保护两大顽症。作为一名招标投标行业的从业者，笔者衷心盼望这次清理工作扎实推
进，取得成效，早日还招标投标市场一方净土，促进我国招标投标工作健康、可持续发展。

二、全面清理与招标投标有关的规定，是贯彻落实《条例》的重要前提
目前，招标投标市场乱象丛生，原因很多，除了体制机制问题长期交织交错、市场各方主体程度不同的诚信缺失外，地方政府和一些部门依法
行政的意识淡漠，依法监督的执行偏差也难辞其咎。《招标投标法》颁布实施以来，各地各部门以配套的名义，制定了大量的规章和规范性文
件。若是为了增加制度可操作性，无可厚非，但塞进部门利益却不应当。一些部门和地方以行业特点、地方特色为由，在制定政策中“客货混
装”，肆意的增设审批事项，任意添加谋利性环节，随意剥夺招标人、招标代理和投标人的权力，恣意收费增加企业负担。假借行政监督所夹
带的备案事项五花八门、形形色色。地方封锁、行业保护造成全国招标投标市场四分五裂的局面。招标投标市场的统一，首先是政策规定的统
一。当下在招标投标市场第一线，政出多门、政出多地的现象比比皆是，招标投标的规定和交易规则极度不统一。《条例》的颁布实施，成为
我国招标投标领域新的法律准绳和行为准则。因此，对既往过多过滥的违规文件进行清理，尤为重要和迫切。我国招标投标工作如果没有一个
良好的政策和政务环境，就很难保持健康和可持续发展。在全国范围内，自上而下同步清理与招投标有关的规定，是推动我国招标投标市场政
策统一的重大转机，是准确贯彻实施《条例》的重要前提，更是构建统一规范竞争有序大市场的重要契机。《条例》只要能够完完整整地落实
到基层，在实践中不走样、不加载，必将在全国范围内统一招标投标规则，打破地区封锁、行业保护，规范招标投标活动，维护市场竞争秩序
，促进公开、公平、公正、科学、择优的竞争性采购制度，更大程度地发挥优化配置资源的经济作用。笔者知道，在清理规章、规范性文件方
面，商务部早在去年上半年，就启动了机电产品国际招标与《条例》的无缝对接工作，率先清理规章和规范性文件，将招标范围由招标产品目
录改为项目性质、资金来源，与《条例》保持一致；招标人根据需要，自主选择最低评标价法或综合评估法，取消综合评估法需要报批的规定
；取消重大设备需招标公告发布后 50天才能开标的规定；在招标代理机构资格管理办法中增加从业人员“招标职业资格”的要求。商务部依
法行政、依法监督，在贯彻落实《条例》工作中，雷厉风行的机关作风，深受招标投标市场主体的欢迎。

三、把清理与招标投标有关规定的工作抓到实处，是贯彻落实《条例》的重要保证
这次清理工作规定，凡涉及招标投标的规章和规范性文件都要纳入清理范围；凡违反上位法和增设审批事项、环节的规定，对干预当事人自主
权、增加企业负担的内容，也应当予以修改或废止。清理路径、清理内容都非常切合实际。同时，这次清理文件，还要广泛听取社会各方面的
意见。增加此项工作是政府部门广泛听取民意，了解市场主体诉求的具体表现；是开门清理、问需于市场、问计于企业的工作创新；是国家机
关转变工作作风，从市场需要的地方做起、从群众不满意的地方改起的实际行动。当前招标投标领域，唯有机电产品国际招标在全国是一部规
章、一本招标文件第一分册、一套标准业务流程、一个国际招标网，省级及以下主管部门不再有规范性文件。其他行业或地方则是政出多门，
到了市、县两级，更是五花八门，规范性文件不“规范”。①在增设审批事项、环节上，招标要申请，代理机构选择要招标，招标公告要核准
，招标文件要报批，评委名单要审批，中标通知书要加盖审核章等。②在干预当事人自主权上，招标人不能自主选择招标代理机构，许多地方
规定要入围、排短名单、摇号、抽签，招标人不得担任评委，招标代理人员必须持有某某培训证书才能上岗，评标标准和方法要按行政监督部
门的规定，代收投标保证金等。③在增加企业负担上，除监督人员也要拿专家费外，“有形市场”最为突出，直接增加企业负担的有入场交易
费、月租费、席位费、会员费、广告费、诚信保证金等；间接增加企业负担的，则是备案手续，一个招标项目办理各种手续至少要到“有形市
场”10次以上。以上种种违法规定，如在此次清理中不能废止，那么《条例》就不能落实，建立招标投标统一大市场的目标则将遥遥无期。当
社会失去对政府信任时，政府治理也很容易失败。因此，国家有关部门务必把清理工作抓紧抓实，保证《条例》落地生根。做好清理工作，一
是要清理一些机关同志头脑中的权力思想，没有法律法规依据，行政机关不得设定或者变相设定审批事项，尤其不得以“红头文件”等形式，
增加企业的责任和义务，这是依法行政的必要要求。二是“谁制定谁清理”的自查自纠方法，涉及现有利益格局，难免会流于形式、走过场，
要采取有效措施防止部门利益、地方利益的梗阻。三是清理工作的着眼点要盯住市、县两级的违规文件，要发挥上一级政府法制部门的作用，
保证清理工作到位，不留死角。四是清理工作要和价格主管部门联动，对有关招投标的各类收费文件一并进行清理，尤其是“有形市场”里的
乱收费。五是发挥招标投标业界的作用，相关部门应设立清理工作专栏，将初步通过清理的规章、规范性文件公示，再接受一次业界的检查。
六是建立长效机制，警惕行政乱作为现象反弹，各级发改委、法制、监察部门要公开举报电话、举报信箱，利用社会监督力量，使各种违规文
件无处藏匿。

四、清理工作不能忽略“有形市场”，更要着手建立招标投标集中交易场所的规范

“有形市场”作为招标投标制度的衍生物，由于政府主管部门赋权，如今在招标投标市场中的地位举足轻重。但在业界的负面评价很多，其
原因诚如一位权威专家的评说：我们普遍存在一种倾向，设立一个新的机构以后，总是期望去异化。本来设立的目的是干这个，可一旦拥有
实力后，做法就违背了设立的初衷，职能越来越多，越来越复杂，本来是一个比较单一的关系，最后全部搅和在一起，这也是现在中国许多事
情为什么监管如此难的成因。理论上讲，为公共资源交易提供的“有形市场”本是一家之言，设服务，当属公共服务，应由政府无立初衷是为
招标投标集中交易提偿提供。但从目前一些省、市成立供“服务”的场所。经过十几年的演的公共资源交易中心看，大都物理变，各地“有形
市场”大都将服务异性的纳入了招标投标交易活动，所化为管理，已经或正在成为地区封谓的服务，依旧靠强制入场，依旧锁的壁垒，部门利
益的窗口,违反是人为设置审批、备案环节，依旧上位法的载体。集中体现在：利用是强制收费，发展趋势令人担忧。登记备案制，设置各种
门槛和歧视在地方保护尚未消除的现实中，如性条款，成为外地企业“进不去”的果全国地级以上市建立的招标投标行政壁垒；采取有偿监督
模式，靠交易场所，不是一个交易规则，不收取招投标双方的交易费维持运能统一规范，那就会有几百个招标转，许多收费事项贴上“管理创
新”投标的“山头”或“孤岛”，势必造的标签，不受约束的乱收费，给入成新一轮的市场分割和封锁。因此，场交易活动加载了“进不起”
的经国家层面要尽快制定招标投标交易济重负；政企不分、政事不分、服场所的规则规范，对“需要”、“统务与监督不分，，全然不顾上位
法的规定，一个“市场”搞一套规则，造成入场企业无所适从的“进去乱”的现实难题。显然，“有形市场”内的各项规定还达不到规范性文
件的法律层级，且多挂在墙上，说在嘴上，在这次清理工作中极易成为“盲点”。这些不上桌面的“土规定”，违法违规性很隐蔽、趋利性很
强，正因为它是每一个招标投标项目实际要执行的规定，如果让“有形市场”成为清理的死角，那么这次清理工作将功亏一篑。《条例》中允
许各地根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务，不得以营利为目的。规定过于笼统，弹性太大。《条例
》刚对招标大法过于原则的条款进行了补充细化，自身却又设了一条原则性条款。前车之鉴，这会否是制度上的漏洞呢？

理论上讲，为公共资源交易提供的服务，当属公共服务，应由政府无偿提供。但从目前一些省、市成立的公共资源交易中心看，大都物理性的
纳入了招标投标交易活动，所谓的服务，依旧靠强制入场，依旧是人为设置审批、备案环节，依旧是强制收费，发展趋势令人担忧。在地方保
护尚未消除的现实中，如果全国地级以上市建立的招标投标交易场所，不是一个交易规则，不能统一规范，那就会有几百个招标投标的“山头
”或“孤岛”，势必造成新一轮的市场分割和封锁。因此，国家层面要尽快制定招标投标交易场所的规则规范，对“需要”、“统一”、“规
范”、“场所”、“服务”、“营利”6 个关键词作出明晰界定，一定要针对制造权力和谋利性两个变数进行限制。

总之，《条例》的出台，不管是两年专项治理的成果，还是规范招标投标市场的继续，都应是今后招标投标活动中各当事人的行为准则。即使是强势的行政监督，也必须在《条例》的约束下运行。要给行政权力套上“笼头”，确保今后各个层级的行政监督不再干预具体的招标投标项目、不再加载审批备案环节、不再制造权力、不再以监督为名行寻租之实，这是清理工作结束后的又一项常态化重要工作，也是《条例》得以全面准确贯彻落实的重要保障。

高注：色彩是本人加描的，仅供参考。