难以理解的法律规定（十）：集中采购机构是否必须设立？

hetan719

　　如果我问诸位：集中采购机构是否必须设置？可能大家会有不同的回答。
　　那么先让我们来看看《政府采购法》第十六条的相关规定：“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”单从这条来看，是否设立集中采购机构依需要而定，那么也就是说不是必须设置的。
　　再看看《政府采购法》第十八条的相关规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。”由此条来看，某行政区划内，只要下发了集中采购目录，那么集中采购机构的设立应该是必须的。
　　这样一来，问题似乎集中到集中采购目录是否必须制定上来。那么集中采购目录是否必须制定呢？这个问题至少在《政府采购法》里找不到直接答案。假设集中采购目录不是必须制定的，而且各地选择了不确定并公布集中采购目录，那么《政府采购法》第七条的相关规定不又显得十分尴尬了吗？《政府采购法》第七条规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。”
　　各位有何高见？

starnust

给各地预留的权利呵呵

首批招标师

本人认为法条并无问题，请楼主再仔细看看。本已经写了一篇论述观点，但是没有保存，误点击网页退回回帖就消失了，遗憾！

hetan719

请具体说说？

首批招标师

第七条已经明确集中采购的范围；第十六条明确规定哪一级政府可以设立集中采购机构，这个机构是根据需要设立的，不是必须的，因为如果该政府采购的范围均不在必须集中采购范围内，则集中采购并不是必须的。这与当下鼓励的集中采购并不冲突。本人非直接从事政府采购行业，仅从字面理解，不到及错误之处，希望专家斧正！

carvon

集中采购机构依需要而设立，本行政区域不设立的，可以委托给上一级集中采购机构进行采购。

gzztitc

赞赏张版主认真学习和钻研的精神 ！

不过，我觉得，还是要再加上学习《政府采购法释义》，那样，对问题的理解和发现，也许更有力一点。

举例，在“政府采购法释义”中，这样解释：

【集中采购机构
　　本法第十六条对此作出了规定，即集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。
　　立法目的
　　本条第一款是关于集中采购机构的性质和设立的规定，第二款是关于集中采购机构体制的规定。
　　本法规定，我国政府采购实行集中采购与分散采购和结合的采购模式。从国际经验看，集中采购通常是由集中采购机构负责组织实施事务。实行政府采购制度的国家和地区在20世纪80年代以前，集中采购机构的设置主要有两种形式，一是政府独立设置，如美国、英国等，一是设在财政部门，如韩国、比利时等。几乎所有的集中采购机构都是政府机关。目前，集中采购机构的设置仍然主要是上述两种形式。但有些国家将这些机构改革成了企业性质的经营实体，如法国、英国等。这种变化的主要原因：一是西方国家人力资源短缺，政府工作繁重，能让市场承担的事务尽量市场化；二是作为政府机构承担采购事务，效率不高，不能满足采购单位要求。
　　在我国，尤其是在政府采购制度刚刚起步和发展的情况下，设置集中采购机构非常必要。由集中采购机构承担集中采购任务，可以促进采购的专业化，更好地发挥集中采购的优越性。
　　我国的集中采购机构不能设立为企业性质的经营实体，是因为政府采购是一种政府行为和行政活动，企业既没有行政手段，也不能由企业将政府行为通过企业经营机制运作。否则，将从机制上动摇和影响本法规定原则。
　　自我国推行政府采购制度以来，绝大部分地区纷纷设立了集中采购机构。在试点的初始阶段，集中采购机构主要设在财政部门，有的地区与政府采购管理机构分开设置，有的地区则是由政府采购管理机构承担管理与执行双重职能。虽然大多数地区集中采购机构设在财政部门，但其设置和运行机制出现了多元化，有些地区将集中采购机构调整或者设立在政府机关事务管理部门。还有些地区在财政部门和政府机关事务管理部门各设立一个集中采购机构。现行的集中采购机构，均为事业单位。集中采购机构的预算体制有的为全额预算拨款，有的为差额拨款，也有的为自收自支。
　　我国集中采购机构设置由于缺乏统一性，在执行中暴露出许多问题。首先，影响了集中采购工作的开展。集中采购机构的职能和采购范围不确定，业务不稳定。而且，设立在财政部门之外的集中采购机构缺乏必要的手段，工作也难以开展。第二，由于本法要求集中采购机构要与财政部门脱钩，但脱钩后的管理体制和运行机制始终未明确，需要从制度上进一步完善和稳定集中采购队伍。第三，工作效率不高。尤其是实行全额财政拨款的集中采购机构，由于集中采购的工作量大，缺乏收入激励机制，淡化了责任心，工作效率不高。
　　在本法起草和审议期间，集中采购机构一直是各方面关注的重大问题之一。各方面的共识是，我国应当设立集中采购机构，并要对集中采购机构设置的原则、业务范围、管理体制以及预算体制等问题作出规定。在集中采购机构具体设置上却存在不同意见。一种意见是设立在财政部门。理由是国际有惯例，财政有职能，执行有手段，实践有效果。一种意见是设立在财政机关事务管理部门。主要理由是政府机关事务管理部门本身就负责政府机构的部分采购事务，如配置公务用车、公务员住宅建设等。还有一种意见是主张政府独立设置。这种设置方式既有国际惯例可循，又符合我国政治体制、行政管理体制、预算管理体制等具体国情，也有利于监督。立法机构在权衡各种意见后的结论是，集中采购机构设置在财政部门有利有弊。在我国实行政府采购制度初期，将集中采购机构设置在财政部门有其合理性，而且我国政府采购工作能有当前的良好局面，与集中采购机构的工作是分不开的。但是随着我国政府采购工作的深入开展，这种设置形式不利于监督。政府机关事务管理部门不具备承担集中采购事务的条件和能力。因此，集中采购机构宜独立设置。考虑到自本法起草至今，正处于政府机构改革时期，增加机构与改革精神不符，但是为了开展政府采购活动，确需必要的机构，考虑到政府机构刚刚改革完成，将集中采购机构定为行政机构显然不太现实，也不能定为企业，应当定为事业单位。
　　本法规定的含义
　　本法第十六条规定的主要含义如下：
　　1． 规定集中采购机构的性质。
　　明确规定集中采购机构为采购代理机构。
　　集中采购机构的职能主要是受委托代理采购人组织采购活动，因此，本法规定其为采购代理机构。
　　作为代理机构，其业务范围有强制性的，也有非强制性的。其中，强制性部分，主要是本法中规定的集中采购范围，必须由集中采购机构按照采购人委托的业务范围组织好采购活动。对于本法规定的集中采购范围之外的采购项目，是否委托代理机构组织采购，由采购人自行决定，集中采购机构不得进行干预。无论是强制性还是非强制性委托，集中采购机构都必须与采购人签署委托采购协议书，明确委托采购事项及各自的权利和义务。委托采购协议书具有法律效力，在采购活动中协议各方应当履行委托采购协议中规定的权利和义务。
　　2． 规定集中采购机构的设立原则。
　　设置集中采购机构是政府职能，为此本法提出了下列设置原则：一是地域性原则。设区的市、自治州以上的人民政府可以设立集中采购机构。二是非强制性原则。地级市以上的人民政府是否设立集中采购机构，应当根据集中采购规模具体确定。如果集中采购的规模不大，也可以不设立专门的集中采购机构。三是独立设置原则。本条没有明确规定，但结合本法第六十条规定，即集中采购机构不得设立在政府采购监督管理部门，同时规定采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系，换句话说，集中采购机构不得设立在行政关内，没有主管部门，应当独立设置。
　　3． 规定集中采购机构的预算体制。
　　本法规定设区的市、自治州以上的人民政府可以设立集中采购机构，同时规定集中采购机构是非营利事业法人。所谓非营利事业法人，是指集中采购机构为事业单位，并且不能以营利为目的，表明集中采购机构或全额财政拨款，或财政差额补助，但无论采取什么预算体制，其收费等项收入都要上缴国库，实行“收支两条线”管理。
　　4． 集中采购机构的工作方式。
　　集中采购机构是为采购人代理集中采购目录范围内的采购，只有接受了采购人委托才能开展采购活动。
　　执行中应注意的问题
　　本法规定对有关集中采购机构的事项影响很大。在执行中要注意以下问题：
　　1． 要理顺管理体制。
　　执照本法规定，财政部门是政府采购的监督管理部门，目前设在财政部门内的集中采购机构要依法脱钩，改革为政府直隶的事业单位。在具体模式上，可以学习和借鉴上海和深圳等地的做法。上海市的做法是将采购中心作为政府采购委员会的直属机构，没有主管部门。深圳市的做法是将采购中心作为政府直属的副厅级事业单位。这两个地区的做法都符合本法规定。
　　2． 要合理确定集中采购机构的数量。
　　按照本法规定理解，集中采购机构的设立不是强制性的，可以设，也可以不高设。如果有必要设立，可以设一个，也可以是多个。但不能因此就设立过多的集中采购机构，一定要符合本地区的实际情况。
　　3． 集中采购机构预算体制将由省级以上人民政府统一规定。
　　本法对集中采购机构的预算体制未作规定，也未对“非营利”作出具体界定。根据我国现行的预算体制，集中采购机构实行下列任何一种体制都实现非营利目的，但各有利弊：一是实行财政全额拨款。实行这种体制，集中采购机构既没有压力也没有动力，容易淡化责任，降低效率。二是实行自收自支。没有财政拨款，收入全部来源于代理服务费。这种体制容易导致集中采购过于注重商业利益，从而失去公正性，加重采购人负担，不利于保护供应商和采购人合法权益。三是部分财政拨款部分收费，即以前曾实行过的差额预算体制。在这种体制下，财政负担一部分费用，集中采购机构适当收取委托费，使集中既有压力又有动力。上述三种体制中，除全额财政拨款外，为了确保集中采购机构做到非营利，不能实行收入与支出挂钩的模式，对收取的各项费用应当严格执行“收支两条线”的规定。总之，集中采购机构的预算体制的选择，应当有利于促进集中采购机构练好内功，提高管理水平和业务技能，树立服务意识。
　　4． 市县一级的集中采购机构设置问题。
　　本法对不设立的市、县一级及以下的政府是否设立集中采购机构没有作出规定，主要是考虑到这些市县及以下的政府财力差距悬殊，采购规模和政府采购管理水平发展不平衡。在这种情况下，不宜硬性作出规定。这些地区是否设立集中采购机构，要因地制宜，实事求是。 】

hetan719

　　按照《政府采购法释义》的解释，集中采购机构的设置应遵循“非强制性原则”，也就是说集中采购机构并非必须设立，是否设立要视集中采购规模大小而定。但是依据《政府采购法》第十八条的规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购，除非该项目属于非通用政府采购项目，且履行规定的审批手续。
　　个人理解，通常情况下，某行政区划内只要有集中采购目录存在，集中采购机构似乎就有其必要性。而《政府采购法释义》称视集中采购规模大小决定集中采购机构是否设立的“非强制性原则”，似乎不够严谨。

zzj0102

　　首先谢谢高老师的热情解答！
　　“难以理解的法律规定”这个系列帖，是我和hetan版主商议以后，共同提出供大家一同讨论的。
　　在这个系列帖中，有我的帖子，也有hetan版主的帖子，其中的《集中采购机构是否必须设立？》这个帖子，是hetan版主的作品。：）

老贝

我们这里集中采购机构就是政府采购中心，免费代理，个别采购还不收投标保证金。同一项目可以发采购公告N次，找专家论证N次，让部门采购负责人来回折腾N次，评标、论证的费用反正是财政拿。效率真是“高”！真看不出财政设立的政府采购中心有何合理性可言！