政府采购监管权旁落为哪般之系列文章 （1－5）

咸鱼不翻身

　　依法创新才是推动政采改革的正途
　　
　　当下，全国少数地方正在进行以建设“大一统”招投标交易平台为主要内容的招投标体制改革，将集中采购机构简单视为招投标工具并入“四合一”平台，甚至个别地方还建立了多部门的统一监管平台，将本应属于财政部门监督管理的政府采购监管权纳入其中。如果任由这种势头继续下去，推行十余年的政府采购制度改革或将面临空前挑战！
　　
　　在这些地方政府部门的主导下，将政府采购监管职权纳入统一监管平台的做法在各地有扩大化趋势。此种强势做法剥夺了《政府采购法》赋予财政部门对政府采购的监督管理职权，盲目追求集约效果，片面强调规模成绩，应当缓行。
　　
　　这种做法显然违背了有关法律法规的精神，无视十余年政府采购制度改革的成绩，必将大大降低政府采购的执行效率，与政府采购制度改革的长期规划和政府采购事业发展的长远目标背道而驰。
　　
　　无论从现行法律法规要求的角度，还是结合财政支出体制改革的进程，抑或是为达到反腐倡廉的招投标体制创新的目标而言，此种情形均应被禁止。
　　
　　政府采购监管职权从财政部门剥离强行割裂了法律赋予财政部门对政府采购的全链条监管。《政府采购法》第一章第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。
　　
　　在多年的政府采购监管实践中，我国已经逐步形成了比较完善的政府采购动态监控体系。财政部门围绕政府采购操作执行环节和重点岗位以及社会关注的热点问题，改进和创新监管模式，建立健全事前、事中和事后的监督体系。同时，审计、监察部门也依靠各自优势，建立了政府采购监督协作机制。当前，以财政监督为主，监察监督、审计监督、司法监督、社会监督相结合的政府采购监督机制正在逐步形成。
　　
　　在此背景下，少数地方另起炉灶组建统一监管平台兼并政府采购的监管权，不能不说是行政资源的巨大浪费。更为重要的是，将财政部门对政府采购全流程的监管割裂，势必会造成财政资金管理链条断裂，而制度的漏洞可能还会危及财政资金的安全性。
　　
　　将政府采购监管和执行机构纳入新的统一监管平台对实现政府采购的源头防腐无益。十七大报告指出，要按照“决策、执行、监督分离”的原则深化行政管理体制改革。但纵观各地对招投标制度的改革模式，在构建统一平台之外，甚至还着眼于组建“大一统”的统一监管平台。
　　
　　但是对政府采购来说，统一监管平台下辖操作机构的监督管理模式与采购操作机制 “监督-操作-执行”相分离的政府采购活动原则相悖，两种机构重叠将成为发挥“运动员”和“裁判员”各自角色功能的最大障碍。
　　
　　也就是说，新的“管采不分”势必会为各种不规范行为提供孕育的土壤，导致机构形同虚设，政府采购源头防腐的工作目标也可能成为海市蜃楼般的空中楼阁。
　　
　　将已经实行“管采分离”的政府采购纳入统一监管平台，必然会加大现行单一化的政府采购监管机制与多元化的公共交易管理机制之间的矛盾，造成不同部门之间监管职能的混乱，与有关部门设立统一监管平台形成部门相互制约机制以及预防和惩治腐败工作的目标背道而驰。
　　
　　依法主动监管是解决政府采购监管职权旁落、实现政府采购制度改革目标和政府采购事业发展的必由之路。盲目将政府采购纳入统一监管平台的做法固然于法无据，也不符合政府采购制度改革的一般规律。
　　
　　毋庸置疑，未来政府采购监管方式和监管模式必须随着政府采购事业的发展进行创新，以适应不断变化的新情况，解决不断出现的新问题。
　　
　　目前，各地在依法治国、依法行政的要求下，在法律框架允许的范围内，结合自身实际情况，在深入推进政府采购制度改革的过程中也进行着创新尝试，应该予以鼓励和支持。越是在市场经济发达的环境下，政府机关依法行政的理念和行为就越应该坚持。各级财政部门务必以法律为依据，以政府采购制度改革的事实为后盾，依法主动进行政府采购活动监管。因为法律赋予财政部门对政府采购活动的监管职权必须不折不扣地执行。
　　
　　经过十余年的改革探索，政府采购制度改革之箭已越来越明确地指向“公开、公平、公正”的靶心。各级财政部门应依据法律积极、主动地履行政府采购监督管理职责，为实现包括源头防腐在内的多项目标持续努力。惟有以积极主动监管的理念继续助推此项改革的进程，才有助于政府采购各项目标的实现。（来源：政府采购信息报）

汉瓦

文章用意很明显，那就是：抵制统一化的采购平台和在统一平台下的各方监督，看似是为“剥夺财政监督权”打抱不平，其实质是想继续守着“部门利益”不放。

政府采购的监督是“权”吗？
——汉瓦认为，中国的许多事情搞不好，就是政府某些部门，把监管当作了权力使用，把责任当作了权利享受。与其说监督是一种“权”，不如说是一种“责”。

gzztitc

此“监管”系列文章，一共是5篇；

楼主可否继续转发？不要另开栏目，而是作为一个“专集”？

hetan719

　　很多人在对一些事情往往会觉得有心无力，我倒是觉得很多地方的财政部门对于政府采购监管是既无心又无力！
　　所说无心主要表现在财政部门的领导更加注重财政收支以及资金管理，对政府采购工作不够重视。所说无力主要表现在人员力量上，既无相关的人才储备，也无培养提高的机制。在如此无心无力的状况下，或许政府采购监管职能从财政部门剥离出来，交给人员力强的专门的机构负责会更有利于政府采购工作的开展。
　　当然一系列的监管体系的改革，必须通过立法层面的调整而使其得到合法的“名分”。

gzztitc

鉴于楼主没有及时更新，我先代为转发五篇系列文章中的其他篇，以便大家得到一个全面的了解：

政府采购监管权旁落为哪般之二： 财政部门监管权旁落

2011年9月23日 09:32   来源： 政府采购信息报   作者：马海瑞   

　　■ “政府采购监管权旁落为哪般”专题报道之二
　　
　　构建统一平台 财政部门监管权旁落

“现在，我们财政局的政府采购监督管理工作都在围绕统一招投标平台建设开展。”从事政府采购工作近10年的西部地区某市财政局政府采购监督管理部门负责人最近有些无所适从。该市在市政府的推动下，正在开展招投标体制改革，组建全市统一的招投标平台。在此背景下，整合各职能部门对各类招投标活动的监管权被提上日程，财政部门对政府采购的监督管理权也将被重新配置。
　　
与该市类似，当前，一些地方对招投标体制的改革风起云涌，将政府采购整体纳入统一监管平台的区域逐渐增加，这些地方财政部门正在逐步失去对政府采购活动的监管权。
　　
“对招投标体制的改革与探索，实际上借鉴了政府采购制度改革的经验。”某地政府采购资深人士表示，但各地财政部门却因组建统一监管平台的一纸政府令，逐渐失去法律赋予其对政府采购活动的监督管理权。无论是“合肥模式”还是“株洲模式”，其中确有各地优化资源、提高行政效率的考量，也有对工程领域源头治腐的积极探索，这些都值得称道；然而，将已经实行“管采分离”的政府采购纳入统一监管平台，剥夺《政府采购法》赋予各级财政部门的监管权，无疑会抹杀政采改革十几年来取得的各个环节连接紧密、全流程充分监管的成绩。
　　
统一监管模式违背政采法
　　
作为中部地区的一个中等城市，合肥市自2006年初开始展开的“市容改造大建设”让人为之惊叹。在一年多的时间内，合肥市政建设总投入224亿元，新建扩建道路207条、桥梁90座，城市面貌为之一新。大规模城市建设快速实现的背后，是合肥市对包括招投标体制在内的行政管理体制大刀阔斧的改革。
　　
在效率优先的改革思路下，合肥市在2006年统一了招投标平台，把政府采购、产权交易、土地使用权交易、工程招投标中与招投标活动有关的业务并到统一平台之中，作为管理部门的合肥市招标投标监督管理局，将工程招标采购原本的多部门管理格局彻底改变。
　　
与合肥市的改革模式相似，湖南省株洲市对招投标管理体制的改革还要早一些：2003年，株洲市就成立了招标投标管理局，对全市招投标市场和建设工程、政府采购的招投标活动进行统一监督管理。
　　
毋庸置疑的是，自该项改革实施以来，统一监管平台在源头防腐以及对建设工程领域的突出问题治理等方面均取得了一定效果。
　　
从当前经济建设领域大案要案层出不穷的现状以及今后很长一段时间内严峻的反腐败形势考虑，预防和惩治腐败的确需要有关部门常抓不懈，并在手段和方式上不断创新。
　　
然而，因招投标体制改革而出现的统一监管平台将政府采购相关监管职能一并纳入，招标采购形式上的“大一统”、采购规模“拼接式”扩大以及过度与其他领域招投标形式一致等问题，使得政府采购效率与公平之间的矛盾日益突出，并在很大程度上弱化了财政部门对政府采购活动全流程的监管，异化了政府采购制度改革，违背了政府采购事业的发展目标。
　　
据《政府采购信息报》记者了解，当前，包括安徽、湖南两省在内，全国范围还有山东、浙江、河南、湖北、江西、云南等省均成立了统一的招标采购平台，着手对多部门管理的工程招投标模式进行“统一”，具有特殊性的政府采购招投标无一例外都被并入“统一平台”。
　　
值得注意的是，此种发展模式在地市级城市表现得尤其明显，且大有“星星之火欲燎原”之势。

相关文章：政府采购监管权旁落模式概览

政府采购信息报2011年9月第1231期1版       责任编辑：jlr

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gzztitc

政府采购监管权旁落为哪般之二： 财政部门监管权旁落

2011年9月23日 09:32   来源： 政府采购信息报   作者：马海瑞     

以效率优先为名 弱化财政监管

将所有招投标活动的监管职责授权一个部门统一行使，这种独立于各政府职能部门的管理机构通过行政委托、政府令的方式，或者干脆直接代行政府对招投标活动的监管，使得“九龙治水”的多部门管理集约化。安徽省巢湖市招标采购监督管理局相关负责人表示，该市建立统一监管平台的初衷是“提高工作效能，打造中部地区提高行政效能最优地区”。

更彻底的合肥市招投标制度改革看起来也取得了一定成效：提高了行政效率，带来了城市建设的快速发展，并对优化合肥市招商引资环境产生了积极影响。

然而，刻意强调行政效率却催生了另外的问题。建筑工程、产权交易、土地拍卖和政府采购的“四合一”，以行政权力为后盾的强力整合使各地通过有形市场形成的交易额度迅速增加，但因为采购的流程和规范性约束没有形成标准，再加上人员素质和业务水平参差不齐，出现的问题屡见不鲜。

“各地财政部门都有遭遇供应商投诉而骑虎难下的经历。”某地政府采购监督管理部门相关负责人透露，该省多地都出现了因为统一监管平台代财政部门处理政府采购投诉，最终导致财政部门被推上“行政不作为”被告席的案例。

“贯彻执行有关招标采购交易的法律、法规和规章，受市政府授权统一行使对招标采购交易活动过程的监督管理职能。”这是巢湖市招标采购监督管理局所属职能中首要的一条。仔细品味这句话，有关“制定招标采购制度和措施”、“审核项目，审批方式”、“专家库管理”等职能均明示其中。按照巢湖市招标采购监督管理局相关负责人的理解，该管理局负责过程管理，财政部门负责两头监管，即“批核、下达预算和制定相关的法律规章”、“合同备案和结果审核以及相关政策的落实情况监督”。如果确实如此，则已经完全将财政部门对政府采购活动的全流程监管割裂。

“割裂了财政部门对政府采购活动的监管，就等同割断了财政资金的监管链条，资金管理的链条断裂意味着财政资金的运行安全受到挑战。于是问题就产生了：没有财政资金的安全，何谈预防腐败？”安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉说，统一监管平台弱化了财政部门对政府采购活动的监管，最终会影响其源头防腐目标的实现。

借源头防腐挤压政采空间

“市长亲自主持各部门的协调会议，市委常委研究讨论建立招投标统一管理平台的方案，所以无论如何都要贯彻执行的。”上文提到的西部某市财政局政府采购监督管理部门负责人向《政府采购信息报》记者透露，在强大的行政压力下，该地2008年开展的招投标体制改革几乎是在一夜之间完成的。

作为该地政府采购的直接负责人，他竟然没有机会参与决策的过程。在变革后的招投标体制中，政府采购要绝对服从行政效率的优化整合，其作为一项重要的国家调控政策，扶植中小企业、支持不发达地区发展等政策功能将无从体现。

“一些地方在招投标体制改革的过程中，设立统一的监督管理部门，是对《政府采购法》赋予财政部门政府采购监督管理职责的剥夺，必然会造成政府采购监管的错位。”某地财政厅政府采购监督管理部门相关负责人表示，推行政府采购制度的目的之一就是源头防腐。然而当下，统一设置的招投标监管机构剥夺了《政府采购法》赋予各级财政部门对政府采购活动的监督管理职权，人为破坏了财政资金使用链条的安全性，客观上增加了政府采购活动中违纪、违规、违法行为的发生几率。

政府采购信息报2011年9月第1231期1版       责任编辑：jlr

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政府采购监管权旁落为哪般之三：于法无据于事不利
2011年9月23日 09:29   来源： 政府采购信息报   作者：王 巍   

　　■ “政府采购监管权旁落为哪般”专题报道之三
　　
　　监管权旁落于法无据于事不利

说起来令人难以相信，某市财政局政府采购监管科编制两人，实际工作人员一人，即科长。按照现如今该部门的工作内容和工作量，就连科长本人也认为没必要再增加员工，年终忙碌时从其他部门临时借调一名人员即可。

原来，当地成立了统一监管平台，分走了大部分政府采购监管权，财政局成为了一家“综合采购人”，按照批复的政府采购实施计划统一将项目委托给当地招投标中心，就算“大功告成”。

按照《政府采购法》的规定，财政部门不应以这样的形象出现在政府采购活动中。财政部门政府采购监管权旁落之后，政府采购的运行模式是否还能够找到法律支撑？由非财政部门监督管理政府采购活动，效果到底怎样？

行政授权不应剥夺财政监管权

关于确立财政部门的政府采购监管权，《政府采购法》第十三条的表述再清楚不过：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

后一句中的“有关”二字，准确地区分了财政部门与其他部门针对政府采购活动的监督管理职权，如审计部门负责政府采购活动审计，监察部门负责对政府采购相关人员实施监察。财政部门负责的，则是对政府采购活动的全流程监管。

纵观某些地区出现的由统一监管平台代替财政部门行使政府采购监管权的行为，实无法律依据。这样的做法将给我国政府一贯大力提倡并着力贯彻的“依法行政”原则带来挑战。

退一步讲，即使类似合肥市于2006年成立市招标投标市场管理委员会办公室（以下简称“招管办”），通过《合肥市招标投标监督管理办法》（合肥市政府126号令）的授权行使政府采购监管职能，财政部门作为《政府采购法》确定的政府采购监督管理主体，也不应被排除在外。

目前，我国大多数地区的统一监管平台都是事业单位编制，无行政执法主体资格，如果其通过接受财政部门授权来行使政府采购监管权，则应接受财政部门监督、对财政部门负责。

“这就好比公民委托律师打官司，律师必须在委托权限内代理并对委托人负责，因为只有委托人才能对律师代理行为产生的后果负责。”最高人民法院行政庭某人士如此比喻财政部门与统一监管平台之间的关系。由此可以看出，且不论由统一监管平台行使政府采购监管权科学与否，单说其行为是否合法已值得商榷。

换言之，即使像合肥市通过地方政府规章要求财政部门委托统一监管平台行使政府采购监管权，财政部门也不应在政府采购的任何一个环节被排除在监管主体之外。而且，统一监管平台的执法情况还应由委托人--财政部门评估、考核并监督。



政府采购信息报2011年9月第1231期2版       责任编辑：jlr

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政府采购监管权旁落为哪般之三：于法无据于事不利

授权监管易致财政“被”不作为

国内更多成立统一监管平台并“分食”政府采购监管权的地方，其行为几乎都拿不出一纸文件依据，更不用说找到明确的法律支撑。根据我国《立法法》的规定，我国大部分城市都不具有立法权，即无权制定地方政府规章，无法决定“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。

因此，面对《政府采购法》赋予财政部门以政府采购监管权的“白纸黑字”，由统一监管平台监管政府采购活动的做法看起来更像无源之水、无根之木。

更为令人担忧的是，目前许多地方的统一监管平台正在处理政府采购供应商投诉，理由是采购全过程监管都由统一监管平台执行，因此其更了解情况，投诉处理也更科学准确。

但是，统一监管平台忽略了其只是行政委托中的被委托主体，无行政执法资格，作出的任何一项行政处理决定都必须以委托人--财政部门的名义发布。即使该投诉上升为行政诉讼，根据我国《行政诉讼法》第二十五条的规定“由行政机关委托的组织所作的具体行为，委托的行政机关是被告”，统一监管平台也没有资格站在被告席上。

对这样的结果，财政部门十分委屈：“明明不是财政部门作出的处理决定，为什么要我们当被告？”中国公安大学行政法研究所一王姓研究人员解释说：“没有办法，因为‘权利可以委托，责任不能豁免’是我国行政法律法规的基本原则之一。”

据《政府采购信息报》记者了解，前一段时间，某市意识到了上述矛盾，打算推出供应商投诉处理委托执法书制度，并与财政部门联合签署，大意是以统一监管平台为投诉处理第一责任人，财政部门为第二责任人，希望通过这种方式尽量减小或避免财政部门的法律责任。

听说这种“折中”办法后，中国公安大学行政法研究所王姓研究人员感叹道：“即使这一做法上升为地方政府规章的组成部分，其与《政府采购法》的规定冲突，也违背了地方性法规应‘与国家有关部门总体方针方案不得产生对立冲突，适应社会发展和规范的需要’的要求。”

统一平台造成新的“管采不分”

纵观湖北、湖南、安徽等省的一些地市级城市，统一监管平台之下必然有一个招投标中心，分部门组织政府采购、建设工程招投标、产权交易、土地使用权拍卖等方面的具体交易活动。当然，统一监管平台和招投标中心是直接隶属关系。

政府采购业内人士甚至这样比喻两者的关系：“统一监管平台是‘老子’，招投标中心是‘儿子’。”

2003年8月下发的《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》中，在《政府采购法》规定基础上首次明确提出了“做好管理与执行机构分设工作”的要求。

通知认为，政府采购管理职能与执行职能分离是建立政府采购制度的客观要求。通知同时提出了“管采分离”的具体时间表，即“隶属于行政部门的集中采购机构，应于2003年年底以前与所属部门分离”。此后，虽然各地加快改革的步伐不尽相同，但“管采分离”的整体方向从未改变。“裁判员”与“运动员”的相互独立让公开、公平、公正的政府采购监管权得到了有效保障。

但是当我们以这样的标准审视统一监管平台与招投标中心间的“管采模式”时，不免有些忧心忡忡--“老子”与“儿子”的关系能否保证政府采购监管权的客观和公正呢？

在今年5月于西安召开的全国GPA谈判应对工作暨政府采购工作会议上，业内人士普遍认为，将已经实行“管采分离”的政府采购纳入统一监管平台会加大现行单一化的政府采购监管机制与多元化的公共交易管理机制之间的矛盾，造成各部门监管职能的混乱，不符合预防和惩治腐败工作的要求。

综上所述，既然“依法行政”的总体思想要求所有的工作创新应在法律框架之下进行，统一监管平台改革的推进还是应该更加慎重才行。

政府采购信息报2011年9月第1231期2版       责任编辑：jlr

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政府采购监管权旁落为哪般之四：不该从财政部门分离

2011年9月23日 09:28   来源： 政府采购信息报   作者：杜子越   

■ “政府采购监管权旁落为哪般”专题报道之四

政采监管权不该从财政部门分离

“将已经实行‘管采分离’的政府采购纳入统一监管平台，会加大现行单一化的政府采购监管机制与多元化的公共交易管理机制之间的矛盾，从而造成各部门监管职能的混乱。”针对全国多地频发将政府采购纳入统一监管平台的现象，某省政府采购监管部门负责人向财政部国库司递呈了一份意见书，核心观点就是政府采购监管权不能从财政分离。

其实，这份意见书虽然不过几页纸，却承载了众多政府采购业界人士的心声。他们认为，政府采购操作部门接受统一监管平台监管，不仅有违《政府采购法》立法本意，找不到足够的法律支撑，更与我国财政体制改革的精神相悖。

支出改革三驾马车缺一不可

黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任赵谦表示，部门预算决定“该不该买”，政府采购把握“如何买”，而国库集中支付负责“资金把关”。他认为，政府采购上连部门预算，下衔国库集中支付，是财政支出管理体制改革的重要组成部分。

“只有这三个环节的关系理顺，财政资金监管的完整性才能得以体现，财政支出管理体制改革才能顺利进行。”赵谦说，“政府采购环节一旦缺失，势必造成财政资金监管权缺失，直接导致前后一体化监管工作的严重脱节。”

对此观点表示赞同的还有吉林省财政厅政府采购管理办公室主任李峥。他认为，政府采购制度既需要部门预算和国库集中支付制度改革加以配套，同时又促进和支持了部门预算与国库集中支付制度改革。从职能定位上，不能把政府采购单独从财政部门中割裂开，否则就会肢解财政职能，弱化财政整体效能的发挥。

相关文章：政府采购监管权旁落为哪般之五：财政部门须主动监管


政府采购信息报2011年9月第1231期2版       责任编辑：jlr

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政府采购监管权旁落为哪般之四：不该从财政部门分离

2011年9月23日 09:28   来源： 政府采购信息报   作者：杜子越   

监管链条断裂产生腐败温床

“政府采购监管权如同一个完整的链条，一旦人为割裂，必将造成财政资金监管链条的断裂，从而产生腐败的温床。”安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉一语中的。

按照政府采购监督管理工作的流程，安徽省财政厅政府采购处将政府采购监管工作大致划分为12个节点：政策制定、预算编制、计划审批、信息公告发布、监督管理、集中支付、采购合同备案、专项检查、专家库建设、供应商投诉处理、集采机构业绩考核以及采购队伍培训。

“减去这12个环节中的任何一个，都会直接造成政府采购监管缺失，进而危及财政性资金的安全。”宋宝泉坦言。

持同样观点的还有湖南省株洲市财政局政府采购管理办公室副主任刘毅军。他表示，我国财政监管体系在没有科学规划的情况下，一旦政府采购监管权脱离财政部门，就可能导致政府购买性支出陷入混乱，从而弱化有关部门对采购活动的监管，让不法分子有机可乘。

他感叹地说：“从实际情况看，一些专业领域的招投标活动出现的突出问题越来越多，就是证明。”

改革必须回应接轨GPA的要求

“政府采购监管职能一旦缺失，将增加我国加入GPA的困难。”某省财政厅负责GPA研究工作的官员表示，“我国加入GPA，目前面临的困难之一就是国内政府采购体制不统一。”

长沙市财政局政府采购监督管理办公室主任孙勇江认为，将政府采购并入统一监管平台的做法扩大了各地原本尚不完善的政府采购体制与GPA要求的距离，进一步偏离了国际要求。“因此，政府采购已不仅仅局限于国内事务，还要考虑融入国际的问题。”他说。

据《政府采购信息报》记者了解，从国际惯例看，各国的政府采购主管机构均以财政部门为主。在欧盟，除德国将公共采购（德国政府采购也称公共采购）政策法规制定权放在经济部经济发展政策司外，其他成员国基本上都将政府采购相关职能设在财政部门。

“财政监督管理是财政基本职能的重要体现，即财政部门作为政府分管分配的工作系统，对与政府财力分配有关的各类经济活动主体的行为进行必要的监测与督察。政府采购作为财政支出的重要组成部分和监察手段，其监督管理权理应放在财政或与财政有关的部门。”赵谦表示。

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