7位政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响【转贴】

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       这是原文中7位专家探讨“四合一平台”问题的附属文章

【视频】政府采购专家就“四合一”平台答记者问（1）

2011年11月04日 11:27   来源： 政府采购信息网   作者：政府采购信息网  

编者按 目前，国内一些地方陆续将工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等放入公共资源交易中心“四合一”平台，实行统一平台操作、统一监督管理。这一做法对政府采购的发展将带来怎样的影响？
　　
为解答上述问题，《政府采购信息报》于2011年10月26日邀请有关专家进行了专题座谈研讨。在会上，专家们还一一回答了《政府采购信息报》记者的提问。

此段视频 大约18.5兆；

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原标题:【视频】政府采购专家就“四合一”平台答记者问（之一） - 政府采购信息网
http://www.caigou2003.com/news/local/news/20111104/news_204786.html

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【视频】政府采购专家就“四合一”平台答记者问 ( 2 )

    2011年11月04日 11:40   来源： 政府采购信息网   作者：政府采购信息网   

    编者按目前，国内一些地方陆续将工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等放入公共资源交易中心“四合一”平台，实行统一平台操作、统一监督管理。这一做法对政府采购的发展将带来怎样的影响？
　　
为解答上述问题，《政府采购信息报》于2011年10月26日邀请有关专家进行了专题座谈研讨。在会上，专家们还一一回答了《政府采购信息报》记者的提问。

责任编辑：jlr

此段视频，大约40兆。

    保存时间:2011/11/5
    原标题:【视频】政府采购专家就“四合一”平台答记者问（之二） - 政府采购信息网
http://www.caigou2003.com/news/local/news/20111104/news_204787.html

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    【视频】政府采购专家就“四合一”平台答记者问（之三）

2011年11月04日 11:41   来源： 政府采购信息网   作者：政府采购信息网  

编者按目前，国内一些地方陆续将工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等放入公共资源交易中心“四合一”平台，实行统一平台操作、统一监督管理。这一做法对政府采购的发展将带来怎样的影响？
　　
　　为解答上述问题，《政府采购信息报》于2011年10月26日邀请有关专家进行了专题座谈研讨。在会上，专家们还一一回答了《政府采购信息报》记者的提问。

责任编辑：jlr

注：此段视频，大约30兆。

    保存时间:2011/11/5
    原标题:【视频】政府采购专家就“四合一”平台答记者问（之三） - 政府采购信息网
    http://www.caigou2003.com/news/local/news/20111104/news_204788.html

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参考文章：

系列；连载；请看我整理的另一篇文章：

深入介绍和了解合肥招标投标模式
http://bbs.ebnew.com/read.php?tid=66248

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关于专家谈论四合一平台答记者问的补充文字要点

说明：由于政府采购信息网发布该座谈会，关于专家们探讨四合一平台问题时，答记者问的视频；几乎没有文字介绍。

为了便于大家初步了解，本人简单的整理了专家的部分发言摘要（不是原文），仅供参考。具体的发言内容，仍需看原先的视频。

答记者问1：

记者问：

1）如果也把北京集采机构并入四合一平台，会对其政府采购职能有什么影响？
2）如果四合一平台有其合理性，那么，它该不该弱化政府采购集采机构职能？

张雷峰答：如果，并入后，继续履行原先的职能，应该没有什么影响；但是，这样，并入的意义？

   王从虎插话：关键是人财物归谁管……。

张：是的，还能不能独立？

正如老外所讲的，财政部不愿意监管；我们要深入思考：为什么财政部不愿意或者不去监管，原因在那里？……

王军：对“四合一平台”是否合理，我暂不发表具体意见；应有具体管理部门决定。我们只是就此题目发表一些个人想法。

再者，现有资料，不足以对四合一平台做出结论。还应该看具体的监管权力的变化。……而我主要是从长远的角度去看，对其内在的真理的探讨。这比现实暂短的措施更重要。


讨论和答记者问 2

记者：公共采购招标的“公共”含义在那里？        “四合一”对“公共”是否有冲突？

王从虎：谁能代表“社会公共利益”？我看各国大多是由政府来代表公共利益的；

羌建新：公共财政有两个方面的含义：

第一，财政是为了社会公共利益的； 或者说是为了社会公众提供服务；

第二，上述目标确定后，还有一个“途径”问题和合理分配问题；

王军：这是一个很深的问题，是苏格拉底提问有关。

    具体认识起来或者实行起来，就有多种理论：根据卢梭的理论，有苏维埃的人民代表大会制度，认为是代表公共利益的；有西方的议会制度；有我们常说的国有资产，比如国企；但是，理论上国企有我一份，但能够具体行使你的权利吗？不行。

这里的核心问题是，如何具体体现代表个体的利益。

探讨和答记者问 3

王从虎：反腐败是中纪委和反贪局当然的任务。他们力求把防止腐败和惩治腐败结合；过去，抓惩治抓大案要案多，忽视了预防。现在，意识到这个问题。于是，把可能腐败的一些领域，即广义上的“政府采购”，也就是四合一平台的内容，都放在一起来抓，这是现在能够想到的最好办法。我分析他们的思想。

苏建国：监管部门在探索寻找。好处之一，就是人们对制度的思考；问题在于，人员和机构能力不足，比如一个案例，软件评分，价格只占10分。中介没有把关。要是在工程招标，有审查备案招标文件之说，专门懂行的人一看，就知道这个招标文件不行。政府采购没有这项工作。……

还有可能，这个招标文件写得不好：让报价100万的人们觉得100万就可以了；而报价400万的人们以为，要真正高水平完成工作，必须要400万。……

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政府采购信息报分两次发表了这次座谈会上，专家们的发言（文字部分），转发如下：

政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

2011年11月04日 10:21   来源： 政府采购信息报   作者：统稿/孙立群

理性看待“四合一”平台 深入探讨政采改革
《政府采购信息报》2011年政府采购专家座谈会内容纪要 （上）

与会嘉宾：

白景明  财政部财政科学研究所副所长、研究员

丹尼尔·米德夫  中央财经大学法学院教授

王丛虎  中国人民大学公共管理学院副教授

羌建新  国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授

苏建国  国家会计学院基建办副主任

张雷锋  北京市政府采购中心法律顾问、律师

王　军  政府采购评审专家、律师

编者按 目前，国内一些地方陆续将工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等放入公共资源交易中心“四合一”平台，实行统一平台操作、统一监督管理。这一做法对政府采购的发展将带来怎样的影响？

为解答上述问题，《政府采购信息报》于2011年10月26日邀请有关专家进行了专题座谈研讨。以下将专家们在会议上的发言纪要刊出，供广大读者参考借鉴。

不应切断公共财政管理链条

财政部财政科学研究所副所长、研究员 白景明

白景明：政府采购应自成体系

从便于政府分类管理有关公共交易活动来看，政府采购为单一体系，政府采购应通过单独一套制度、单独一套机构来进行，政府采购中心的地位不应该被替代。某一采购活动的集中与管理制度的落实不是一个层面的问题，政府采购相关部门作为一个单独机构，从研究的角度看，放在财政部门比较合适。
从管理角度而言，有利于节约资金、有利于反腐败是政府采购被提到的最重要的功能，但是，政府采购更是实现国家宏观调控意志，是国家实现资源配置优化的重要手段。近年来，国家有关部门正在加大政府采购的政策功能发挥，比如节能、节水产品的强制采购就是其中之一。政府采购可以有意识地刺激国家经济，刺激某一产业的发展，当然，这一政策功能如果落实得不好，也可能造成地方保护和地域封锁--“比如政府采购只购买本省、本地区的产品”，但实际上，在国际上，政府采购也是保护民族产业的一种手段。

政府采购应该是单独自成体系，只有如此，才能更好完成政府采购的政策目标。政府采购在制度设计上有诸多环节，第一个环节是政策制定，政策制定包括了制度设计。第二个环节是预算管理，第三个环节是具体操作等部分；而政府采购的具体操作部分又分为招投标、评标等具体内容。没有相对独立的体系运行，政府采购不可能在完整的链条下正常、顺利运行。

将相关领域全部纳入“四合一”平台会出现一个问题：政府预算管理如何进行？土地交易、政府采购、工程招投标等均属于不同的预算管理范畴。土地的交易属于政府性基金预算管理的范畴；政府采购属于公共预算管理的范畴；工程招投标包含了各种类型资金的招投标。如果几种模式归为一起，都由一个部门来管理，那么不同预算之间如何协调？各自的管理目标有别，政府采购也有侧重点，之间存在矛盾。

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政府采购信息报2011年11月第1244期3版       责任编辑：jlr
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原标题:政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上） - 政府采购信息网   

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授　羌建新

羌建新：统一平台令监管过程断裂

从监管平台本身来说，如何有效地实现其职能？在这里我不加区分地来使用监督、监管的概念，现在所说的监督（或监管）范围广泛，有法律监督、行政监督、社会公众监督、舆论监督等等，但这些不同方式的监督（或监管）是有着不同的功能的。仅仅从监管平台的角度来看，我个人理解它应是专业的监管或者监督，这种专业的监督和其他的监督之间是有分工的，专业监督应是一种效能的监督和管理，而不主要是其他的像反腐败这样的目标。

平台的监管应理解为效能的监管，一般来说，效能的监管是与全过程或全周期的监管连在一起的，从这个角度来看，现有的“四合一”平台制度可能会切割全过程的监督，这样就很难达到专业监督的目的。这个问题，是对监督监管怎么理解的问题。应该深入理解监管的本质。

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政府采购信息报2011年11月第1244期3版       责任编辑：jlr
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原标题:政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上） - 政府采购信息网
http://www.caigou2003.com/news/local/news/20111104/news_204783-2.html


政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

“四合一”有一定合理性

财政部财政科学研究所副所长、研究员 白景明

白景明：可优化资产管理

将工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等放入“四合一平台”（即公共资源交易中心），从有利于资产优化利用，特别是对各级财政推进资产管理优化方面来看，有其存在的价值。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎

王丛虎：符合管理需要 适应GPA要求

个人认为，公共资源交易中心将原来分散的交易平台集中建成一个整合型平台，甚至涉及一些体制和机制的变动，从政府管理实践角度来看，具有其合理性。在现阶段，它相对而言，是一个比较好的选择。不管是推动服务型政府的建设、引发制度的变革、机构的整合，还是贯彻落实党中央的“决策权、执行权和监督权制约与平衡”机制建设等，都是一个积极探索，也具有明显的积极作用。目前还没有找到比这个更合理的方式。虽然“四合一”平台存在许多问题，许多关系没有理顺，但是在全国的快速发展，已经说明其存在的合理性。下一步就是要理顺各种关系的问题。

从发达国家看，建立“四合一”平台也是必然要求。是以政府采购中心为主导，还是以其他为主导，并不是主要问题。关键是必须把WTO《政府采购协议》中的所有采购活动整合到公开、透明、公正、开放等政府采购协议的要求上来。从这个角度看，GPA当然应该欢迎“四合一”平台。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

国家会计学院基建办副主任 苏建国  

苏建国：“三公”程序是共通之处

工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂这四个领域如同四个相交的圆圈，它们之间有相似相通的交集，如都坚持公开、公平、公正的程序，但每个领域又各有极强的专业性和特点，包括各自的政策、制度。因此，很多地方推进这样的四合一平台，可能有其一定的合理因素。

但目前必须深入考虑到，如果将四个领域纳入统一监管平台，能否能理顺各个部门、各个环节，以及条条、块块之间的关系？该平台管理机构能否及时跟踪各领域的政策调整？ 是否会挫伤职能部门监督、管理的积极性？值得深入研究。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

北京市政府采购中心法律顾问、律师 张雷锋  

张雷锋：创新应依法进行

我国现行法律规定中，工程招投标、采矿权出让、土地拍卖、政府采购等领域中，监督管理、当事人救济途径等规定千差万别，确实存在一定的混乱，每一个领域有自己不同的监督管理程序，有的领域甚至没有明确的救济途径，使得当事人合法权益受到损害后，无法及时有效申诉控告，依法维护自身合法权益。因此，如果能妥善、合法地建立统一监管平台，应该可以统一监管程序和责任部门，节约社会成本，因此，建立统一监管部门，应该是一个很好的探索和尝试。但这些探索应该在法律的规定下进行。

我个人认为，建立统一监管平台的初衷无疑好的，也是一个有利的尝试和改革，但是必须依法进行，如果经过广泛论证，这一举措利大于弊，需要推广和建立，则先要修改相关法律，使之在法律的框架内依法进行，毕竟在一个法制国家中，法律至上，任何机关、组织、单位、个人均不得违反法律。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

“四合一”不能根治腐败

中央财经大学法学院教授 丹尼尔·米德夫

米德夫：“四合一”未必不腐败

不知道为什么要进行这样的改革？也不知道是什么部门在推这个事情。听说是为了反腐败，是为了便于监管。听说是监察部门在推。政府采购是一种很好的反腐。中国的《政府采购法》最大的贡献是它把管理与操作分开了。别的采购是自己管自己。中国的政府采购实现了管采分离，而其它的采购却没有。至于公共资源交易中心该不该设的问题，在我看来，应该更多地考虑公共利益，而不是为了部门利益去争“这块蛋糕是我的，或是这部分应该属于我”，相关部门应该放开部门利益去考虑如何去做好采购这件事情。

从反腐败方面来看，是同种问题，不知该谁管。我来之前才看了一个腐败的案例，采购官员被判刑了，每辆车吃1000块的回扣。吃回扣是明规则。如果问题那么严重，可能应该让监察部门来试试。

有人建议应该建立一个新的政府采购管理部门来统一管理，这个我不赞成。法律制度没有变更的情况下，这样只能是增多一个“婆婆”。对于企业和其他从业者而言，管理者越多越麻烦，有8个老板就得听8个老板的规则，这样工作很难去做。分散管理的效果并不好。

但四合一平台进行的采购真的就不腐败了吗？《政府采购法》起草中采取了管采分离制度，是一种成功，但看起来还是有问题。应该从长远出发，考虑一点新的有效的办法。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授　羌建新

羌建新：腐败有更深层原因

从监管职能设计的角度看，政府采购中含有反腐倡廉的目标，这肯定没问题。但我认为，政府采购的目标应是通过采购行为实现公众的利益，公众利益实际上就包括了政府采购各方当事人的利益，因而，这本身就包含了反腐倡廉的内在涵义。客观上，政府采购有反腐倡廉的功能，也是制度安排的要求，但是如果“四合一”监管平台的制度设计是把防止腐败作为首要目标，可能就会出现这个目标能否实现的问题。为什么？

从经济学的角度来讲，只要存在监管，就会有规避监管的措施，如果把政府采购的最初目标看做就是防止腐败来设计的话，它能不能达到防止腐败的目的还是个问题。因为从制度设计而言，防止腐败的问题需要有一个基础的制度设计，这显然不是政府采购通过某一个具体操作流程及制度设计就能解决的。就现有的证据来说，目前还没有充分的证据能够证明或支持政府采购领域的腐败比工程领域甚至其他行政领域的腐败更多，至少我没有看到有哪一个国家能提供这样的证据。那就意味着，腐败有更深层次的原因，需要通过其他的制度设计来解决这一问题。

总之，对于“四合一平台”本身以及与之相关的一些方面，我个人提出以上这些问题。

从我个人来讲，并不看好“四合一平台”，从反腐败的角度来讲，可能它有反腐败的功能，但并不能从根本上解决反腐败的问题，反腐败需要更为基础的制度设计，这是监察部门、纪委需要考虑的问题。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

政府采购评审专家、律师 王军  

王军：反腐败 “司令员”不该上前线

对于“四合一”平台出现后所引发的监管问题，要有一个适当的定位，这样有助于认识问题的本来性质。

这个问题的实质是什么？一方面，是政府采购监管方式和监管权力的划分问题；另一方面，是宪法性问题，是中央与地方关系的适当划分问题。“四合一”平台产生的根源实际上牵扯到地方权力行使的模式问题。

姑且将支持“四合一”平台模式的人称为“正方”，将反对“四合一”平台模式的人称为“反方”。正方认为“四合一”平台模式有两个好处，一是有利于反腐，二是资源优化。因为买的和卖的都不是自己的东西，公共资源交易是腐败的高发领域， “四合一”平台有助于反腐。同时，把各种交易整合在一个平台上，起到了节约资源、优化配置的效果。

同样，反方也有两个理由。首先，从法定地位的角度来看，《政府采购法》第13条明确规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门。”这是法定的权力，搭建“四合一”平台有可能改变这个现状，但其对这个现状的改变却没有更加有力的法律依据。其次，政府采购事业作为一项专门的事业，有其自身的特点和规律，与工程招投标、医疗器械药品集中采购、土地矿产资源招拍挂等并在一起可能减损或损害这项专门事业的发展。

以上是我对正反两方观点的归纳，下面谈谈我个人的评述。在我看来，正方“反腐”、“节约资源”的两项理由，是比较表面的理由。背后的实质问题是地方政府在权力行使模式上追求“高效率、少约束”的趋势。以“一委一局一平台”模式（即个别地方设立招投标委员会作为议事机构，下设招标局负责管理、招投标中心作为统一操作平台进行操作的模式）为例，可以看出地方权力追逐以地方行政首脑为核心的效率化运行模式。这是值得警惕的。

对于反方，一味强调监管权法定是不够的（尽管法定权限极为重要），需要思考更多的问题：在政府采购原有的监管模式下，监管效果如何？是否有助于推动政采事业的发展？“四合一”平台把原有的监管模式中哪些链条打散了？对哪些环节造成了影响？对原监管模式造成了哪些具体的冲击？这是探索“四合一”平台引发的监管问题的核心。

此外，从反腐败工作全局来看，纪检监察部门是反腐败工作的总指挥，如果比喻成一场战争的话，纪检监察部门是司令员，司令员不应该上前线，否则很危险。现在纪检监察部门推进“四合一”平台，有司令员上前线的感觉。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

财政部财政科学研究所副所长、研究员 白景明


白景明：任何制度都有反腐功能

关于“四合一”平台的反腐败功能，我认为，任何制度都有这种功能，但这跟政府采购的交易平台管理不是一个概念，应该注意区别。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

靠权力提效 做法欠妥当

政府采购评审专家、律师 王军  

王军：行政管理不能只图方便

下面谈几个具体问题。首先是行政权力的委托问题。现实中多数“四合一”平台的存在是通过行政权力的委托实现的，这是一个很危险的举动。政府采购监管权作为一种公权力，具有法定性，是不能由职能部门“私相授受”的。

其次，对一味追求权力运行效率的倾向要有足够的警惕。“四合一”平台是一个典型的从权力意志出发形成的权力运行模式，这种模式具有约束最少、行使最方便等特点。如果弃规范于不顾，处处突出效率，将使权力运行远离规范。远离规范的权力，必然偏离应有的轨道。偏离轨道的权力引发的问题，最终将抵销效率、成为“最低效的效率”。

最后，是对于“管采分离”问题的再思考。“四合一”平台模式使“管采分离”模式受到一定程度上的蚕食，《政府采购法》的一个亮点是实现了监管与执行职能的分离，与工程招投标、医疗器械药品集中采购、土地矿产资源招拍挂等相比是一种进步，应该坚持而不是予以削弱。

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

中央财经大学法学院教授 丹尼尔·米德夫

米德夫：公共采购不是“分蛋糕”

因为部门利益，现在有些东西是矛盾的，如《政府采购法》第二条说，在中国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。但该法第四条却又说，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。

有关部门应尽量避免部门本位，不能有权力了就争取，出现了问题又相互去推卸责任。权力的瓜分、你一块我一块的最可怕，要注意维护公共利益。

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保存时间:2011/11/13
原标题:政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上） - 政府采购信息网

http://www.caigou2003.com/news/local/news/20111104/news_204783-12.html

政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上）

北京市政府采购中心法律顾问、律师 张雷锋


张雷锋：“四合一”没有法律依据

目前各地推进“四合一平台”的举措从法律上来看，是不符合现行法律规定、与法相悖的。

工程招投标、产权交易、土地拍卖、政府采购等领域的监督管理属于行政部门的行政管理，而行政管理的核心和精髓是依法行政。所以分析一个行政行为，首先要考虑是否合法。

目前不同地区的统一监管平台的工作原理大致分为两种，一是通过地方立法授予统一监管平台相应的职权，比如安徽合肥，二是通过所谓的行政授权或者行政委托的方式。经我分析，这两种方式均与法相悖或者于法无据。其有关地方立法，将一直面临被有权机关撤销，或者被普通单位、个人提起审查的风险。

而且按照《行政诉讼法》规定，财政部门将行政管理的职权委托给统一平台后，如果行政相对人不服的话，财政部门仍是被告，承担败诉责任，如果行政行为使行政相对人受到损失，则必然由财政部门承担赔偿责任。那么，这将产生一个部门（四合一平台）行使权力，另一个部门（财政部门）承担责任的局面，导致权责主体错位。这是非常荒唐的。（专家发言内容由本报记者万玉涛、王少玲、韩冰，见习记者鲁欣、谢世鹏记录。大小标题由编者所加。）

页数:13/13  政府采购信息报2011年11月第1244期3版       责任编辑：jlr

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原标题:政府采购专家探讨“四合一”平台对政采的影响（上） - 政府采购信息网
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【注：色彩是转载者加描的。仅供参考】

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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采影响（下）

2011年11月08日 14:25   来源： 政府采购信息报   作者：统稿/孙立群   

理性看待“四合一”平台 深入探讨政采改革
　　
　　《政府采购信息报》2011年政府采购专家座谈会内容纪要 （下）

　
　　与会嘉宾：
　　
　　白景明  财政部财政科学研究所副所长、研究员
　　
　　丹尼尔·米德夫  中央财经大学法学院教授
　　
　　王丛虎  中国人民大学公共管理学院副教授
　　
　　羌建新  国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授
　　
　　苏建国  国家会计学院基建办副主任
　　
　　张雷锋  北京市政府采购中心法律顾问、律师
　　
　　王　军  政府采购评审专家、律师

　　　　
  　“四合一”平台产生途径不合法



    北京市政府采购中心法律顾问、律师 张雷锋   


　　张雷锋：地方立法违背上位法
　　
　　目前不同地区的统一监管平台的工作原理大致分为两种，一是通过立法授予统一监管平台相应的职权，比如安徽合肥，二是通过所谓的行政授权或者行政委托的方式。这两种方式均与法相悖或者于法无据。
　　
　　首先，按照《立法法》规定，地方立法可以在上位法的基础上，为了使得上位法更具可操作性，对其进行细化；或者对没有上位法规定的本行政区域的具体管理问题进行立法规定。在《政府采购法》已经规定了财政部门为政府采购活动的监督管理部门后，地方立法只能在财政部门如何监督管理政府采购活动的细则方面立法。因此地方立法赋予统一监管平台监督管理职能的做法是违背法律要求的。
　　
　　《政府采购法》属于法律，效力高于地方性法规、规章。地方性法规、规章不得与法律相抵触。而已经制定的违反法律的地方立法，《立法法》第八十七条规定“由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销”。
　　
　　《立法法》第九十条还赋予国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起对违反上位法的地方立法的审查程序的权利：“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”
　　
　　因此，违反上位法的地方立法，从一开始就面临被有权机关撤销，或者被普通单位、个人提起审查的风险。
　　
　　其次，我国像合肥这样拥有地方立法权的行政主体数量有限，这种模式不可能普遍推广。
　　
　　根据《立法法》规定，拥有立法权的城市主体为：较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以制定地方法规。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
　　
　　目前我国“较大的市”共有50个，包括以下几类：国务院公布的18个城市、5个经济特区和27个省级政府所在地。这50个“较大的市”在中国282个地级市中是少数，这也表明合肥模式的推广空间有限。
　　
　　这些都决定了以地方立法形式推行“四合一”平台之路从法律上是走不通的。
　　
　　行政授权委托也不可行
　　
　　有一些地方适用行政授权、行政委托或行政权转让的方式建立统一监管平台。这条路在法律上也是走不通的。
　　
　　行政授权、行政委托或行政权转让这几个用语，现行法律并没有规定明确的概念和定义。在法理上，这些用语也没有统一的概念和定义，不同学者对这几个用语有不同的理解，均属一家之言，因此这些用语的概念很混乱，众说纷纭。
　　
　　1.行政授权：
　　
　　目前学术界有两种观点，立法行为说和行政行为说。
　　
　　立法行为说认为：授权只能是立法机构的行为，也就是法律法规通过立法，将某项行政职能授予某一单位。比如全国人大常委会通过《政府采购法》，授权财政部门行使对政府采购活动的监督管理职责。
　　
　　这种观点认为，行政授权只能由有权制定法律、法规的机关通过立法将某项行政职能授予特定的组织来行使，一般的行政机关是不能进行行政授权的，其所谓的授权某组织行使其部分职权的行为，只能是行政委托或者行政权转让。
　　
　　按照这一学说，行政授权其实就是前面所说的立法授权，但是因为地方立法效力低于全国人大常委会的法律，因此这一行为无疑属于违法，这一思路行不通。
　　
　　行政行为说认为：行政授权其实是行政机关将法律法规赋予其的行政权力授予其他组织行使，其实质是行政权转让。
　　
　　那么，按照这种观点，行政授权、行政委托、行政权转让三者概念基本相同，只是对同一行为的不同表述。
　　
　　2.行政委托
　　
　　学界对此也有两种观点：“法律法规授权说”和“除外说”。
　　
　　“法律法规授权说”认为，行政主体只有在法律法规明确允许的前提下，才能将自己的行政职权委托给他人行使。“除外说”认为：除了依法不能委托，只能由自己行使的职权外，行政主体均可将自己的行政职权委托给他人行使。因此，行政委托的前提条件也是没有统一定论。
　　
　　从现行生效的法律条文上来看，我国现在没有一部统一的行政程序法，因此这些用语散见于几部行政立法之中，如：
　　
　　《行政处罚法》第十八条：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”
　　
　　从上述规定的精神来看，行政委托需要有法律依据。虽然行政处罚只是行政管理中的一部分。
　　
　　《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
　　
　　从该条规定来看，似乎经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定统一监管平台行使行政处罚权，但是，对政府采购的行政管理并不等于行政处罚，行政处罚只是行政管理中很少的一部分，比如投诉处理，就不能简单等同于行政处罚，很多的投诉处理结果是驳回投诉，根本不涉及行政处罚。因此行政委托之路，仍旧行不通。



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政府采购专家探讨“四合一”平台对政采影响（下）

　　
　　“四合一”平台应由财政主导 采购中心牵头



    国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授　羌建新

　　羌建新：“四合一”平台未必更有优势
　　
　　刚才各位专家分别从法律、制度设计的角度甚至从政府权力配置的高度分析了“四合一”平台对政府采购的影响。我主要从经济学、公共财政角度做一个微观分析。
　　
　　经济学研究这个问题涉及两方面。首先，从实证的角度指出可能存在的问题和优势，然后在此基础上提出我们的规范性思考。从目前所掌握的材料来看，很多地市政府都在紧锣密鼓地推进“四合一”平台的建设，他们为何有很大的积极性推进这一平台的建设，初衷是什么？我们无从猜测，可能是基于反腐的考虑。从实证角度来讲，我们可以从这一制度设计、实行的可能后果或者结果来做一个评判，尽管很多地方在推广这个平台，我仍想提出几个问题。
　　
　　第一个问题是，“四合一”平台和原有的专业平台之间，究竟谁更具优势？如果“四合一”平台更具优势，当然意味着将来通过一个规范性设计会继续推广。但如果这个平台并不像政策制定者或推动者考虑的初衷那样，也许还将带来许多新问题，那么显然建设这个“四合一”平台的方向本身就是一个值得思考的问题。
　　
　　现在看“四合一”平台的定位，首先它属于公共资源交易，问题是现在所列举的四类所谓的公共资源交易中，它们的情况千差万别，专业性的要求很多。从已有的工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购和土地矿产资源招拍挂四种交易中，起码能看出，即使要给它们做一个简单的划分，可能前三种交易存在更多共性的地方。而土地矿产资源招拍挂，从交易的方向来看正好和前三个相反。如果我们从政府投资的工程项目招投标、医疗器械采购以及政府采购来判断，显然政府是这其中的买方，因而它涉及的实际是政府支出，或者是财政支出管理的一个组成部分。但是，土地矿产资源招拍挂显然涉及的是政府资产的让渡，从交易方向来看它属于政府收入，而非政府支出。
　　
　　这就是刚才白景明副所长讲的，一个是财政支出管理，一个是财政收入管理。交易方向的不同，遵循的原则可能也不一样，如果我们简单划分，给定其他条件，工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购前三者的标准可能更多遵循的是低价原则，而土地矿产资源招拍挂，它遵循的主要是高价原则。对于“四合一”平台这样的一个制度设计，我们且不说前三种交易中还有很多专业性问题，仅从这两类划分的角度看，它们能否有效地在一个平台内操作也还是个问题。从专业性的角度来看，我猜测制度设计者的初衷，是这四种交易有一个交集，即公正、公开、透明的操作程序，但仅仅这样一个交集，能否构成它们整合成一个平台的充分理由？
　　
　　简单整合可能成本更高
　　
　　从经济学的角度看，平台的整合，可能会带来规模经济，交易成本的降低。但是把性质差异很大的东西整合到一个平台中去，也可能会带来更高的交易成本或者协调成本。这里的交易成本或协调成本包括两方面，一是不同的交易方式，如果是同一批人员来操作，能否产生学习或者学习效应，从而降低交易成本？
　　
　　从专业化的角度而言，当采购不能实现专业化，它一定会带来更高的交易成本。这种成本还包括与交易对手之间产生的成本。从操作的角度来说，如果不实现专业化，采购中与供应商之间的信息不对称问题更难解决。为解决这一问题，意味着相关操作人员应相对专业化，否则制度设计可能带来更高的成本，因此，我提出这个制度本身能否降低交易成本的问题。我相信很多地方政府可能是出于提高效率的考虑，但是，从专业化的角度来看，这种制度设计会产生新的交易成本的问题，这是一方面的交易成本。
　　
　　另一方面的交易成本，是因为刚才的四个领域，分别涉及四个更高的管理部门，比如财政部门、发改委、卫生部门甚至还有国土资源部门，即使单独建立“四合一”平台，同样离不开这几个部门的监管，实际上这可能就多出了一个监管层次，原来在财政部实行“管采分离”的条件下，有专业的监管，现在额外又多出这样一个监管层次，是否会带来一个新的更高管理部门协调的成本？这又是一个新的问题。总之，如果能够证明这种“四合一”平台与原来的专业平台相比，其所降低的交易成本小于新增加的交易成本，那么意味着其可行，否则这就是个问题。
　　
　　迎接GPA  政采牵头整合是趋势
　　
　　从专业监管的角度来分析，“四合一”平台和其他专业的平台对比，现有的平台存在的问题可能并不能推导出“四合一”平台的合理性，反过来，“四合一”平台的出现也不能推导出现有平台存在的不合理性。无论选择怎样的平台，重点在于，它一定要权衡一个新平台的产生，它带来的收益，和随之而来产生的问题，比如交易成本的问题，两者之间如何平衡。
　　
　　现有的“四合一”平台，还存在着较多的未确定因素。为实现专业监管和寻找合适的监管路径，我建议即使要建一个平台，也要有一个基础和立足点，立足点到底是现行的“四合一”平台还是由政府采购中心来主导？我认为待条件成熟，政府采购中心牵头整合不失为一个方向。
　　
　　因为工程招投标、医药集中采购、政府采购它们都有共性的一面，尽管在现行的制度设计下，可能工程招投标还游离较远，但随着公共财政体系的建立，我相信这个问题从更高的制度设计上，会有一个更好的解决办法，尽管可能需要的时间很长。例如，加入GPA，涉及两法衔接的问题，将来无论是两法协调并行还是一法运行，最终肯定要有一个解决办法。
　　
　　因此，从前瞻性角度出发，政府采购中心整合平台，在降低交易成本、实现专业监管的效能等方面可能更为有利。但这些分析都基于一个基本的前提，即任何制度设计的目标都是充分实现公众利益。


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　　财政部门要有所作为

  中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎

　　王丛虎：监管部门不能缺位
　　
　　在一次服务项目招标活动中，最后的中标者竟是报价最高的，而且中标者的报价是得分排名第二者的3倍，该结果一出，令全场的评标专家惊讶。后经过评标委员会仔细商榷，认为是招标文件中的一些要求导致了这样的中标结果。该服务项目招标书中明确要求招标报价只占整个总分的10%，而过往业绩、商业信誉等其他占90%。为何会出现这样的问题，政府采购监管部门的权力应如何行使，引发我们一些思考。这次招标的标书之前还经过足够长时间的公示，但没有任何人提出意见。招标书公开之后，政府采购监管部门完全可以去监督、纠正。这就涉及监管不作为或者监管缺位的问题。
　　
　　有些地方成立公共资源交易中心，可能直接会触及财政部门政府采购监管的职权等问题。个人认为，这些需要我们财政部门反思：为什么会有这样的情况。近几年，财政部门及其相关的职能部门是否很好地担当起了政府采购的监督和管理职责？当然，这其中有各种各样的原因，或许是体制的问题、人手不足，或许是资源配置不够等等。但一些基础性工作，至少应该有个规划，或涉及：比如在供应商诚信管理问题、评标专家的管理、采购人的管理等方面，虽然出台了些文件，但是基础性的工作，包括数据库建设、基础设备建设、电子采购建设等，财政部门做得还很不够。建立公共资源交易中心，不存在政府采购监管权旁落问题，关键在于财政部门如何严格履行《政府采购法》所赋予的法定职权，积极创新管理方式，推动电子采购、预算公开透明、积极运用现代政府管理工具、紧抓监督管理的基础性工作等等，才能有效发挥其监督管理的应有职能。


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  中央财经大学法学院教授 丹尼尔·米德夫

　
　　米德夫：财政部门要愿意做“大哥”
　　
　　对公共资源交易中心，应该更多地从公共利益的角度来看，而不是从部门利益角度出发，说“这块蛋糕是我的”。中国的公共采购处于分散状态，各个部门各管一块。分散不好，统一的制度更有利于管理。由谁管理不重要，谁能管好就由谁来。政府采购用的是财政性资金，由财政部来管理最合理。但实际上是财政部管不了，现代沃尔案就是一个例子，法院说是货物采购应该由财政部管，财政部说是重大建设项目应该由国家发改委管。财政部不愿意做大哥，怎么办？


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    政府采购评审专家、律师 王军

　　王军：练好内功 避免出现不利局面
　　
　　今年有一个省采购中心请我去讲课，讲政府采购权力的合理配置问题，其中重点是集中采购机构的地位问题。我在讲课中就提出，集中采购机构的地位和发展固然离不开各种有利的环境和法律、制度的保障，但首先也需要各采购中心练好自身内功，在工作中恪守职业道德，提升专业能力，只有这样才能真正捍卫集采机构的法定地位。
　　
　　政府采购的监管也面临同样的问题。监管部门首先应该恪尽职守，否则，问题可能越来越多。我上次参加《政府采购信息报》的专家座谈会，谈的是集采职能被市场化、采购中心地位不稳，这次座谈会开始谈监管部门的职权旁落问题，这样下去，不知道下一次谈论的话题会是什么？


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　　深入研究 谨慎决策



    国家会计学院基建办副主任 苏建国  




　　苏建国：形式上结合易 内容上统一难
　　
　　尽管“四合一”平台在形式上的结合比较容易，但要实现实质内容上的统一却不是一件易事。搭建“四合一”平台究竟是利还是弊，我认为不仅仅取决于它建立的初衷和目标，还取决于它执行的实际效果，只有能与社会经济结构的变化协调发展，能满足切身需要，才是一项好的设计安排。
　　
　　我切身体会到，这些年经过各部门方方面面的努力，工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等在各领域取得了巨大的成就，当然，我们也注意到在这些领域，有些制度需要不断完善，有些规定需要改变，甚至大修。现在，有些地方搭建“四合一”平台，做这方面的改革和尝试，确实能够推动我们在制度设计方面的研究。但“四合一”平台建立，牵动着方方面面的变革，需要谨慎。


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    政府采购评审专家、律师 王军

　　王军：着眼长远  立、执、裁、监四分离
　　
　　管采分离是《政府采购法》的亮点。但政府采购仅仅停留在“管采分离”模式上就可以了吗？以官管官的路子，都将引发谁来监管监管者的问题。从长远来看，我认为应该在“管采分离”的基础上提倡“立、执、裁、监”四种权力分离的监管模式。“立”即行政立法权，区别于人大掌握的立法权。财政部门应享有行政上的立法权，就是制定各种规章制度、游戏规则；“执”就是采购操作执行权，具体采购事宜的执行权应分离出来交给专门执行机构；“裁”即裁判权，设立独立权利救济机构，通过对一个个具体个案的裁判来纠正行政立法或者执行操作中的差错和偏离；“监”即监督权，由专门监督机构对各方进行监督，形成最后一道防线。这样四道防线相互并行，服务于共同目标。要真正提升监管能力，出路在于形成多道防线，而不能把宝押在流程中一个单独的环节上。从这个意义上说，我提倡政府采购从业者要真正做好政府采购工作，就不能仅仅局限于研究采购，眼界要进一步放宽，要从研究采购拓展到研究政府，研究政府运行的原理，“跳出采购谈采购”，这样才能把握住表象问题背后的实质，真正做好政府采购工作。

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     中央财经大学法学院教授 丹尼尔·米德夫

　　米德夫：不要急 慢慢来
　　
　　我感觉“四合一”平台这样的措施推进的步伐有点着急，很多问题没有弄清楚。政府采购改革只能慢慢走，不应该快走，要慢慢研究考虑，需要思考的问题比较多，成熟了再推进比较好。
　　
　　（专家发言内容由本报记者万玉涛、王少玲、韩冰，见习记者鲁欣、谢世鹏记录。大小标题由编者所加。上期内容见11月4日3版。）
　　
　　■ 统稿/孙立群  ■ 摄影/马海瑞

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