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我国政府采购现状浅析及对国税系统的启发
来源：中国政府采购网 作者： 刘梅云 陆刚
政府采购（Government Procurement），也称公共采购（Public Procurement），是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。了解我国政府采购的相关情况，对国税系统进一步加强政府采购工作具有积极的意义。
一、我国政府采购的现状
我国政府采购规模由2002年的1009.6亿元增加到2011年的11332.5亿元，10年间增长10倍，“十一五”时期累计节约财政资金4000多亿元。政府采购的范围从传统的货物类采购逐步扩展到工程类、服务类。其中货物类采购从通用类货物不断向专用类延伸，服务类采购从传统的专业服务快速扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域，工程类采购逐步纳入政府采购管理范围。政府采购资金构成从财政性资金逐步向单位自筹资金、银行贷款、BOT项目市场融资等方面扩展。
从组织和制度建设来看，我国初步具备了进行大规模政府采购的条件。首先各地普遍设立了政府采购机构。1998年，国务院明确规定财政部为政府采购主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构。其次政府采购制度框架初步确立。财政部继1999年颁布《政府采购管理暂行办法》后，又陆续颁布了有关招标投标管理、合同监督、中央单位政府采购管理等一系列规章制度，全国大部分地区也制定了相应的实施办法，为依法开展政府采购工作提供了制度保障。
二、我国政府采购存在的问题
（一）总体规模、结构需进一步提高完善
政府采购规模仍有待扩大。根据国际经验，一国政府采购规模在达到当年财政支出的30%、GDP的10%时，才能为政府采购政策功能的实施营造出必要的活动空间，目前我国政府采购规模较小明显制约了政府采购政策功能的有效发挥。政府采购结构不合理。工程类、货物类、服务类采购，在政府采购中所占的比例不高，从国外情况看，这三类中工程类的采购规模最大，但我国目前很多地方还没有将工程采购列入政府采购范围。
（二）法律制度体系有待完善
我国政府采购法制是以《政府采购法》、《招标投标法》两法为主体，辅之以众多地方性法规与规章构成的法律体系，对政府采购行为做出规范的部门多达七八家之多，相互间自成体系缺乏统一。在适用范围上《政府采购法》以资金使用性质来确认适用主体范围，而《招标投标法》则是以项目适用客体进行界定；在采购模式上《招标投标法》仅规定了分散采购，而《政府采购法》则规定了以集中采购为一般、分散采购为例外的原则；《招标投标法》及其相关规则规定国家发展与改革行政部门负责对招投标活动进行监督，而《政府采购法》则规定财政部门负责对工程政府采购进行监督管理，两法规定明显抵牾。政府采购法制中的适用范围、采购模式和监督主体规定的不一致，使得政府采购在实施环节中缺少明确的法律依据。
（三）集中采购机构设置有待规范
集中采购机构行政隶属关系不清，集中采购机构是政府依法设立的“非营利事业法人”，不但有行政主管部门且存在隶属关系，与《政府采购法》规定的“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系”矛盾。集中采购机构的定位不明，《政府采购法》规定集中采购机构和社会中介机构同为“采购代理机构”,这样的定位严重弱化了政府采购的严肃性，降低了政府集中采购的约束性和强制性。集中采购机构没有统一的主管部门，实行“采管分离”后，集中采购机构隶属于十多个不同的行政主管部门，没有统一指导和领导，政府集中采购的发展缺乏协调性，处于“多头管、无人管”的混乱局面。
（四）监督体制有待加强
政府采购处罚力度不够，对“应采”者“不采”的现象没有形成有效的控制手段，对当前违法违规者也没有给予应有的惩戒。单位采购计划性差随意性大，政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束，执行过程中随意的变更采购计划较为普遍。政府采购制度存在缺陷和漏洞，部分采购形式合法但实际存在围标、串标现象。采购文件编制上存在倾向性，在编制采购文件前，有些供应商会主动加强与采购人的沟通,采购人有时也需要供应商提供设计及咨询服务，影响采购文件的公平性和公正性。人为干预过多干扰了采购规则，受地方保护主义和部门利益机制的驱动，某些地方政府常常强制性规定购买本地区产品，大型工程也指定单位自行承担，政府采购应采未采现象严重。
三、解决政府采购问题的对策
（一）进一步扩大政府采购范围、优化采购结构
首先灵活运用政府采购多种形式，将行政机关、事业单位和社会团体组织的全部办公用品都纳入政府采购范围；其次继续拓展政府采购领域，逐步提高工程项目和服务性项目在政府采购中的比重；再次是在资金范围上，将中央补助专款和年度追加预算资金纳入政府采购范围；最后在采购模式上，继续做好政府集中采购工作，把政府集中采购目录做深做细，逐步降低分散采购限额。
（二）规范政府采购法律制度的制定
完善政府采购法律制度，应遵循国际惯例、借鉴国外有益的做法，建立和完善多层次、系统性的政府采购法律体系。该体系应当包括三个层次：第一层次以《政府采购法》为中心的法律体系。主要包括《政府采购法》、《招标投标法》和《合同法》等。第二层次是地方性的政府法律制度体系。包括：地方政府采购管理条例（或办法）和采购目录、审计监督、合同监督、招标投标管理办法等。第三层次是以“政府采购实施细则”为招标中心的制度体系。包括实施细则、政府采购招标投标和合同监督管理办法，以及其它有关的“规定、办法和通知”等。这些制度应对《政府采购法》的具体制度细化，做到规范，操作性强。
（三）加强政府集中采购机构建设
制定政府集中采购机构管理办法，为政府集中采购机构的设立划定标准，在采购规模、合同数量、人员数量和资格等方面做出规定，规范机构的设立。理顺集中采购机构的行政隶属关系，可由同级人民政府管理，也可设立全国政府采购委员会，统一归口管理全国政府采购的相关工作，确保处理争端争议的机构的独立性和公正性。统一集中采购机构的预算体制，对目前集中采购机构采取的全额拨款、自收自支、差额拨款三种预算体制进行统一，并进一步完善对集中采购机构的绩效评估体系。规范部门集中采购和社会中介政府采购行为，部门集中采购和社会中介采购是对集中采购制度的削弱，应对其范围进行规范，对其规模进行控制。强化政府采购从业人员的教育和培训，充分利用社会培训力量和资格职称考评制度，加强相关人员的教育和培训，并逐步推行执业资格制度。
（四）完善政府采购监督体制
建立健全由纪委、审计、政府采购监管、集中采购机构及供应商组成的政府采购内、外监督体制，形成采购、付款、验收三个关键环节相互衔接、相互制约、多方参与、共同监督的局面。政府采购计划应列入预算，并保证计划编制的全面性和计划执行的刚性，计划一经确定不得随意更改。建立供应商资格审查制度，符合条件的发给市场准入资格证书，对在政府采购活动中有违纪违规行为的，给与取消资格或其他相应处罚。完善评标委员会制度，评标委员会的人员组成要最大比例地安排专家评委人员，同时要建立更大规模的、可操作性强的专家评委数据库。理顺采购机构与监督机构监与管的关系，相关监管机构应支持采购机构工作，多履行裁判员的职责，少参与运动员的比赛，做到到位不越位。
四、对国税系统政府采购的启发
针对以上情况，国税系统在政府采购工作中，应当不断扩大政府采购规模，加强政府采购集中采购目录和国税系统部门集中采购目录的落实力度，逐步降低分散采购限额，灵活选取适当采购方式，稳步推进批量采购试点，处理好效率与质量的关系。完善国税系统政府采购制度体系，在系统内逐步统一采购档案的格式和内容，规范各类政府采购事项和方式的操作规程，避免出现各地国税机关各自为政的局面。构建国税系统“三位一体”的政府采购领导体制，加快省以上国税机关的政府采购机构设立，明确市以下国税机关采购职能归口财务管理，充分发挥政府采购领导小组的组织协调职能，切实发挥政府采购职能单位的合力。建立国税系统政府采购监察室全程监督制度，严格领导小组集体议事制度，加大对委托采购机构的监管力度，对政府采购全程监控，将采购结果纳入财务公开范围，真正打造国税系统阳光采购。（东营市国家税务局） |
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发表于 2014-7-14 11:17:56
