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政府工程采购招标制度设计的问题与风险（下）
栏目： 理论前沿,政采要闻,电子报 时间：2018-04-19 18:15:18 发布：管理员 分享到：
【摘要】
政府工程采购招标制度设计的问题与风险（下）
■ 徐焕东
第二，基于专家专业、公正的假设所形成的评审制度存在的问题和风险。
正如笔者此前所述，我国参照一些国家或公共组织的做法，将评标环节交给社会专家，并将选择供应商的权力交给社会兼职专家和采购人单位人员组成的评标委员会。这种方式基于以下假设：一是专家一定是真正专业、内行的，其对工程质量、要求、指标、技术参数、造价成本等都了如指掌，且其评审都是基于专业能力和水平；二是专家是非常正直、客观、公正的，不会殉私舞弊，也不会屈从于他人的意愿；三是专家一定是积极、认真负责的，这种责任感既来自于职业道德精神，还来自于严格规范的法律制度约束和责任追究；四是专家有充分的时间去做出评价。应当说，无论从理论推理还是现实实践的情况看，对于专家的这些假设有一定道理，如果我们所假设的条件真的都能成立或得以保障，这样的专家评审方式的确是一种优良的选择。事实上，目前的专家评审方式的确在一定程度上发挥了作用。但是必须承认，以上各种对于专家的假设，在现实中并不完全成立。
首先，从目前的制度设计来看，评审专家很专业、很内行只是一个概念和要求，并没有实际的保障措施。所谓专家只是由某些单位推荐和认定的，其标准也只是专业和职称，没有实质性的专业考核、认证标准、认证程序，也没有人员或机构对所选择或聘请的专家是否真正专业承担责任。因此，假设专家一定很专业，其实很难落到实处。其次，假定专家是客观、公正、无私的，也难以保障。这里并不排除有相当多的专家的确是公正无私的，也不排除有些不公正、不客观甚至带有私利的人进入专家队伍。那些有私利的人，一旦出现人情、利益的诱惑，就可能失去客观公正，最终导致评审结果的改变。为什么刘志军案中，只要刘打招呼要照顾的供应商，其分数就会高出许多，这是否与专家的倾向性有关？更重要的是，因为专家是由推荐的方式产生的，加上主管专家的机构并没有特别的程序和责任追究机制，在现实中还可能存在专家“劣胜优汰”的逆淘汰机制，即如果有采购人或中介机构想通过不当评审，获得不当利益，他们显然并不欢迎公正、正直的专家，而是需要不公正、“听话”的专家，如此则出现公正专家逐步淡出和淘汰的情况，剩下的都是“听话”的专家，这在现实中屡见不鲜。最后，关于专家的态度一定是积极、认真负责的假定，可能是成立的。但是，专家究竟对谁负责呢？是采购人、招标机构，还是供应商，还是社会公众？其实并不清楚。专家的激励机制是什么？是责任追究机制还是奖励机制？从目前的情况看，只有道德和良心机制，而道德和良心机制在利益面前同样不可靠。此外，工程招标项目中，需要评审的内容往往很多，除了专业性、责任心，专家的评审时间能否充分保障也是一个现实问题。如果招标机构给予的评审时间不能保障，对专家专业而公正的假设同样难以成立。
第三，公共性质的采购人选择中介代理机构不会寻租的假设存在风险。
按照《招标投标法》的制度设计，政府招标单位可以自主选择中介代理机构，任何个人和单位都不得干涉。其假定招标单位是无私利、公正的，而其他任何单位和个人却是靠不住、不能干预的。应该说，采购人完全有可能公正无私，在选择招标机构时会出于公心，但同样也可能存在私心。而作为一种制度制定的假设，特别是对政府公共工程而言，实际情况可能恰好相反，不是假设其无私，而必须假定其可能存在借公谋私的私心，然后通过科学的制度设计，避免可能出现的谋私行为。现实情况也充分证明，在公共工程招标中，采购人追求私利的行为不仅存在，而且从刘志军等案件暴露的情形看，形势还十分严峻。
这里还可以做另一种假设，即采购人获得政府工程建设资金后，至少在三个方面面临诱惑。一是招标机构，其很可能为获得招标代理机会而“讨好”采购人；二是施工单位，很可能为获得建设项目积极“活动”；三是采购人自身希望达成某种目标和利益，或者上级领导有某些“意向”。如果采购人公正无私，以上的诱惑或压力可能不会产生作用。但是，如果采购人图谋私利，且在选择招标机构方面拥有绝对权力时，就一定会优先选择“听话”的机构。而一旦采购人的“私下要求”与招标中介的盈利目标最大化相结合，陪标、串标、围标、虚假合同、轮流得标、均等得利等现象就会随之产生。因此，假设采购人公正无私，进而规定其可在工程招标中自主选择中介机构，任何个人和单位都不得干涉，实际上可能为采购人获得某些私利目标提供了便利条件。
第四，综合计分法获得最高分为最优选择的假设存在风险。
与招标程序和方式相对应的另一个问题，就是投标方案的评价和评审方式。现行工程招标中主要采取两种评审方式，一是最低评标价法，即在满足各种功能和服务要求的情况下，寻求价格较低（不低于成本价）的方案。另一种是综合计分法，即设置不同因素，由专家对各因素进行评价打分，然后根据设计者认为的轻重程度不同，对不同因素设置权值，以每种因素的得分乘以权值得出总分，以得分最高者作为中标候选人。值得说明的是，综合计分法形成的依据同样来源于人们的假设：综合多种因素进行评价，分值最高者为最优选择。这种假设在理论上可能没有错，如果是私人使用，可能的确是一种可行的方式，即使出现偏差，也可能只是操作技能和业务水平问题。但必须指出，如果是公共项目，情况就可能发生变化。综合计分法存在明显的主观性，或者技术和操作能力不够，或者采购人或代理机构有特殊目标，这个环节很容易被“操作”，通过不同的标准、权重设置等出现各种变数。
综合计分法在操作上可能出现的漏洞，至少包括以下环节：首先是因素的设置。评价究竟应设置哪些因素？因素越多，考虑的面越广，变数也越大。如《政府采购法实施条例》中规定的政策功能内容，是否必须作为一种因素加入评价？加入这一因素，显然会影响结果。其次是评标标准的设计。综合计分法主要通过设计分数标准进行，但分数标准是人为设置的，何为最高分，何为最低分，分差应该多大，都带有主观性，其设计是否科学？如果其中掺杂了主观偏私，能够避免吗？三是评审专家打分的主观性。通常的做法是，标准设置后由专家打分，这又增加了专家的自由裁量权。专家给出的分数真的很准确吗？如果专家并不是真正的专家，或者专家受到“干预”或带有私心，滥用打分权，结果会怎样？四是权重比例的设置。对于所选择的评价因素，如何确定其权值，是对评审结果影响最大的内容之一。显然，如果价格因素的权值高，对那些有着价格优势的供应商而言一定有利，而价格因素的权重大小可能相差巨大，如占30%和占60%相差一倍，这种权值的设置本身也存在主观性。
了解综合计分法可能存在的漏洞与风险，就能更清楚某些领导干部对工程招标打招呼成功率为100%的原因。事实上，如果采购人或招标机构有偏私动机和寻租倾向，在评标设计环节的确存在“操作”机会。
第五，基于行政主管部门能自觉遵守法律、都具有工程及招标专业知识的假设而制定的各行政主管部门对本部门的政府工程招标自我监督管理制度存在明显的缺陷和风险。
《招标投标法》规定，除重大或特殊项目以外，招标投标活动主要由政府各行政主管部门自行管理和监督。这种分散管理和同体自我监督的方式，早已为业界所诟病。但从制度设计层面看，一直没有改变的迹象，之后又通过《政府采购法》第四条，将这一监督方式延伸到政府工程招标中，并在《招标投标法实施条例》中得以强化。
政府工程招标采购由各主管部门自行管理、同体自我监督的制度设计，至少存在以下问题。其一，从理论上看，政府工程采购主要是由各行政部门以及其管理的下属机构或团体、事业单位的采购行为，无论是委托中介机构还是自行采购，都是行政部门或事业单位、团体委托和操作的，直接关系到公共工程质量与效益，关系到社会公众利益，以及供应商能否获得公平竞争的机会等一系列社会公共利益，因此更需要代表社会公共利益的专门机构进行统一的监督管理。行政部门及其下属各类工程采购的招标，由行政部门自身监督管理，很难形成有效的社会公信力。其二，从实践的角度看，依靠各行政主管部门自觉、自愿地管理和监督好自己工程招标的假设并不可靠。一些工程招标腐败问题恰恰出在行政主管部门的主管领导。一旦主管部门特别是主管领导“不自觉”，甚至由主管部门或主管领导操纵，其自我管理和监督的效果可想而知。实际上，许多寻租现象正是从主管部门、特别是主管领导的“授意”和干预开始的。可以想象，如果一些工程招标项目本身就有行政主管部门的领导“授意”和干预，出现违纪违法行为，影响采购结果，最后又由行政主管部门领导自己监督自己，这样的监督管理结果会如何？
此外，各行政主管部门自行监督管理，形成分散监督管理局面，在专业和技术层面存在明显风险。工程招标投标是十分复杂的事，包括选择中介机构、中介机构的监督管理、选择评标专家，制定预期目标、可能的排斥条款、评审标准与方式，组织评标，确定评标结果等，以及如何避免、处罚一些机构或供应商的串标、围标、陪标行为。这些不仅涉及多方面的利益关系、众多的法律政策问题及技术性问题，对主管部门的监督管理特别是仲裁也有很高的要求。而我国各级政府行政主管部门众多，特别是地级市、县，都由其主管部门分散监督管理，其业务能力和水平是否能够达到，是一个很现实的问题。目前全国情况千差万别，同样的招标项目，不同地区、同一地区不同部门监督管理的尺度、标准各不相同，一些地区和部门监督管理不到位，另一些却严重越位，已成为不争的事实。
任何制度设计都是为了规范某些特定行为，实现某些特定目标。而为实现某一目标制定的制度，都离不开某些特定假设，关键是各种假设本身应当客观、可靠。如果假设可靠，如人性是贪婪的，在可能被贪腐侵害的环节设计防火墙，就会减少甚至避免这种情况的发生。相反，以不可靠的假设制定出的制度，一定会陷入怪圈。在众多涉及制定制度的假设中，只要有一种假设不可靠，这种制度就可能出现明显漏洞，而如果几乎全部的假设都不靠谱，这样的制度执行起来会怎么样？政府工程采购适用的《招标投标法》，在某种意义上说，其所做的主要假设，其实都不可靠，且都存在明显的风险，这也正是目前政府工程采购招标投标领域问题众多的主要原因。
应该说，对于政府工程招标采购适用法律的假设偏差、法律设计漏洞以及现实中出现的各种“操纵”行为，只有从更大的制度框架上进行调整，克服制度设计中的缺陷，才能改变目前政府工程采购招投标中的各种问题，使政府工程采购驶入正轨。
（作者单位：中央财经大学政府管理学院）
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责任编辑：LIZHENG 本文来源：中国政府采购报第755期第4版
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发表于 2018-4-23 11:24:22
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