招投标统一平台设置运行若干问题初探

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　　　　　　　招投标统一平台设置运行若干问题初探  
  
　　［摘要］招投标制度是市场经济制度的重要组成部分，建立统一监管、统一服务的招投标统一平台是招投标制度的完善和创新，也是市场经济法制化的进一步完善。本文就目前招投标平台设置运行当中的若干问题作一探讨。
  

　　近年来，各地先后建立起了招投标统一平台，在规范交易行为，维护国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益等方面发挥了十分重要的作用。但是，由于招投标平台尚属一件新鲜事物，平台的运行模式还处于摸索阶段，各地的运行模式也有所不同。笔者结合目前浙江招投标平台运行实际，就有关问题作一探讨。
　　一、各监管部门和招投标交易中心的相互定位问题
　　即招管办、各行业主管部门、招投标交易中心三者之间的关系。在现行法律体系中，发改部门和各行业主管部门的职责在《招标投标法》和《浙江省招标投标条例》等相关法律法规中已经相当明确。对于招投标交易中心，《浙江省招标投标条例》也已经有了表述，但对于招管办这一机构的定位，法律上至今没有明确。
　　由于我国尚处在法制社会的建设阶段，法律体系还不太完善，很多社会关系无法完全用法律来调整，只能在实践中边摸索、边调整、边明确。在实践中，要先分析一下哪个是决策机构，哪个是执行机构，哪个是监督机构，三者关系才能清晰起来。  
　　先看看招管办的定位。各地的招投标管理委员会（或称招投标监督管理委员会，简称招管委）都是当地招投标管理活动的最高决策机构，招投标管理委员会办公室（即招管办）是招管委负责处理日常事务的常设机构。从政府组织法的角度来分析，既然招管委代表的是本级政府，那么招管办也应该代表本级政府，它不是一个行业主管部门，也不同于以往发改部门下设的招管办（或招标办），而是更高一个层面上的招投标决策、监督、管理机构,相当于本级政府在招投标方面的“人大常委会”。招管办代表招管委和本级政府负责制定相关措施,从政策层面约束、管理、监督各方主体。  
　　各行业主管部门的定位。《浙江省招标投标条例》和《工程建设项目施工招标投标办法》（2003年七部委令）对各行业主管部门的职责表述非常明确：即各主管部门按照各自分工，对工程施工招标活动实施监督，依法查处工程施工招标投标活动中的违法行为。因此，各行业主管部门是法定的监督部门，负责监督招投标活动。
　　招投标交易中心的定位。《浙江省招标投标条例》规定：县级以上政府应当建立招标投标集中交易场所，“将招标投标活动统一纳入集中交易场所进行规范管理。”《条例》的这一表述，是对招投标交易中心的设置在法律上给予了肯定。但该表述对于招投标交易中心的定位依然不十分明确，只能试着从立法解释的角度去分析。按照这一表述，是不是可以这样理解：①、招投标交易中心是一个执行机构，一个统一的招投标服务平台，负责招标活动的日常具体操作。②、在操作过程中，招投标中心应该对交易双方某些行为进行规范管理。对于第一点，大家很容易引起共识。对于第二点，有人认为交易中心只是一个服务平台，不该具有监督功能；也有人把交易中心理解为一个舞台，提供交易双方在台上“唱戏”（即进行招投标交易活动），不具有规范管理功能。其实这两种看法都是不太全面的：前一种观点的错误在于把这种监督等同于行政监督。其实交易中心的这种监督只是要求交易双方，遵守交易平台的有关规则，不具备行政监督的职能，不能等同于行政监督。就好出差住宾馆时，要遵守宾馆的有关规定一样。后一种观点机械地把交易中心简单地“物化”，其实交易中心是一个有形建筑市场，其规范管理功能就如同证券交易市场对入场交易双方的管理相类似。何况在招投标过程中，交易中心始终处在招投标活动的最前沿，最容易发现和遇到问题，如不能及时对交易行为进行规范和监督，很有可能对国家财产和公共利益带来较大的损害。

　　二、招管办、政府采购监管部门和招投标平台的相互关系问题
　　《政府采购法》第60条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”。这一要求集中体现了“管采分离”的原则。为合理配置资源，一些地方按照“既符合法律规定，又有利于操作运行”的机构设置原则，把政府采购活动纳入招投标统一平台进行集中交易，使集中采购功能成为招投标平台功能的组成部分。这种模式是一种大胆创新，但关键要理顺招管办、政府部门和招投标交易中心之间的关系，建立一套分工合作、相互协调的工作机制。
　　首先，招管办要协同财政部门加强对采购代理机构的监管和对政府采购活动的现场监督。其次，财政部门作为政府采购的法定监管部门，要切实履行起《政府采购法》赋予的各项监督管理职责，依法承担政府采购的政策制订、采购目录和限额标准拟定、采购方式审批、评审专家库和供应商库管理、采购活动监管和代理机构考核，以及采购预算、资金管理等监管职能；同时，监察、审计部门等有关部门要充分发挥监察、审计部门的监督作用。再次，采购单位及其主管部门要克服一旦委托代理或者通过集中采购就撒手不管的现象，担负起对本部门或本系统政府采购活动的监督职能：比如采购合同应由采购人和供应商签订；验收工作应由采购单位来组织（可以委托代理机构或专业机构验收，但是验收主体必须是采购单位）。最后，招投标交易中心要自觉接受财政等监管部门的监督、管理，不断完善工作机制，防止由“分散腐败”转变为“集中腐败”。

　　三、各种监管模式之比较
　　在各地平台运行中，存在着两种监管模式：第一种是招管办为综合协调机构，不参与日常交易的监督。日常交易仍由行业主管部门监管。这种模式有人称之为“行业监管模式”。第二种是将职能部门对招投标等交易过程的监管权利委托给招管办统一监管，职能部门只保留执法权。这种模式有人称之为“集中监管模式”。
　　从实际运行情况来看，这两种模式各有优缺点。在“行业监管模式”下，各行业主管部门按照各自职责分工，分别对相关项目实施监督，这种模式没有改变“同体监督”的现状。在现行体制中，许多市、县的行业主管部门下面都设有发展公司，如建设（或交通、水利）局下属有城市（或交通、水利）建设发展公司，还管理着许多建筑（或交通、水利）施工企业。因此，如果只是机械地按照条块分割，无法走出“体内运行、自我监督”的怪圈。而在“集中监管模式”下，虽然不存在“同体监督”现象，但招管办对各行业的专业要求了解不透彻，容易造成“外行监督内行”的现象，加上招管办权力过大，容易产生腐败行为，而且这种模式和现行法律法规有所抵触。
　　目前，在浙江省的一些地方，还采用了“统分结合模式”。这一模式根据“决策、执行、监督”三分离原则建立，吸取了以上两种模式的优点。即招投标管理委员会是招投标活动的最高决策机构；招投标中心是招标项目的具体操作者，负责执行招管委出台的各项有关文件；各行业主管部门、招管办、监察局都是招投标活动的监督者，在整个招标过程中，对各方主体共同实行监督。三者之间形成相互制衡，相互监督的局面，从机制上保证了招投标过程的阳光、透明。
　　这种模式的优点十分明显，其缺点是容易造成各部门之间扯皮，招管办需要投入大量的精力用于部门之间协调，一些好的办法难以及时实施。而且一旦招管办无法协调或者出现工作失误，往往会给本级政府带来很多麻烦。因此，这种模式的关键在于组建一个精干、高效、廉洁的招管办。

　　四、招投标交易双方的责、权、利问题
　　在招投标过程中，经常有招标人（即业主）抱怨说，现在业主的权利太小。有的业主甚至说，在现行体制下，业主已经成了一个傀儡。该如何看待业主权利逐步减少的现象呢？
　　为规范招投标活动，《招标投标法》、七部委令和《浙江省招标投标条例》对招投标活动制定了许多规则。笔者认为：这些规定只是把原本就不该属于业主的权利剥离出来，交给有关部门；或者是以法律的形式约束业主的行为，防止其在招投标过程中过于随意。
　　实际上，现行法律法规的规定，相对于投标人而言，业主依然权利过大、责任过小。比方说，业主对投标人、中标人的经济制约有投标保证金、履约保证金、质量保证金等；而对业主的制约相对较少，结果出现了许多不正常现象：业主跟招标代理机构毁约，使招标半途而废没有制裁；业主因内部原因随意变更招标内容，给投标人带来损失不能制裁；业主对评标结果不满意，不签订合同没法制裁，等等。而且现行法律允许业主参加评标，势必在一定程度上影响评标结果。
　　个人浅见：随着我国法制建设的不断完善，业主的权利还有可能进一步缩小，招标人与投标人的法律地位会更加平等，交易双方会在一个更加公平合理的法律平台上进行交易。

　　五、关于招标方式和招标时限的问题
　　在招投标过程中，一些招标单位迫于行政命令或其他压力，要求把原本应该公开招标的项目改为邀请招标；有的招标项目出售招标文件时间不足五天，制作投标文件的时间不足二十天；在评标过程中，有些业主出于赶工期等方面的考虑，会提出一些会直接影响评标结果的要求。针对这些情况，笔者认为：在实践中，一方面要切实维护招投标活动的严肃性；另一方面要认真分析矛盾产生的根源，结合实际区别对待。
　　首先，必须维护招投标活动的严肃性。比如说在招标方式的选择问题上，应该公开招标的项目，除非法定情节或不可抗力，一律公开招标。公开招标的项目，出售招标文件时间和开标时间，必须严格遵守时间规定。一旦监管部门批准或默许了业主的某些不合理要求，就破坏了招投标活动的严肃性；此外，随着监管力度的放松，也会引发许多后遗症。
　　其次，结合实际情况对症下药。比如：对于招标方式的选择，可以抬高邀请招标准入门槛，严格控制邀请招标。对于出售招标文件时间和开标时间，如国家法定限额以上的招标项目，应该严格遵守法律法规之规定；对于国家限额以下的项目，就不妨从实际出发，出台较为细化的文件，统一规定招标文件出售时间和开标时间，这样既能体现政策的灵活性，又能保证招标活动的规范性。

　　六、关于串标、围标、资质挂靠等方面的问题
　　在招标活动中，发生串标、围标、资质挂靠等违规行为，主要是由以下几个方面的原因造成的：
　　一是保密措施不到位。针对管理疏漏造成泄密的问题，各地招投标统一平台成立以后，采取了许多相应的措施，如建立封闭评标区、启用全程监控系统、推行评标专家临时抽取办法、实行网上报名等做法，在防止招标人与投标人、投标人与投标人相互串通，预防“专家跑风”，遏止暗箱操作等方面发挥了积极作用。
　　二是招标程序存在漏洞。根据现有程序，招标人大都实行集中报名、集中资格预审、集中现场踏勘和答疑。这种方式虽然带来了招标组织工作的便利，但“集中”会导致投标人身份的泄密，给不法投标人提供了串标的可能。针对这一情况，要逐步改进招标程序，如取消报名（或实行网上报名）、招标文件直接从网上下载、投标人自行踏勘现场、网上组织答疑、实行资格后审等办法，尽可能减少投标人“集中”的机会，防止不法投标人相互串标。
　　三是评标方式不尽合理。现有的评标方法都是在招标文件中事先公布，这样做的优点是公开公平，招标人无法随意变更。但缺点也是明显的，就是提供给了不法投标人针对公布的评标方法组织围标的机会。一旦围标成功，给招标单位造成的损失是巨大的。针对这一情况，不妨在确定评标办法以后，先公布两种或两种以上综合得分的权重比例，如A为技术分：商务分=3：7， B为技术分：商务分=4：6，评标时随机抽取一种比例汇总得出投标人最后得分。采用该办法后，能大大降低投标人围标成功的可能性。
　　四是对投标人监管不到位。行业主管部门监管措施不健全、监管方法不到位，使资质挂靠等现象屡禁不止。在这方面，行业主管部门作为法定监管部门，要切实采取措施，不断完善预防措施，加强标后监管，集中打击违规行为，不断规范投标人行为，净化招投标市场。  

　　从总体看来，各地招投标统一平台建成以来，在规范交易行为、维护当事人合法权益、促进招投标市场规范化方面起到了积极的作用。但是招投标统一平台建设，尚属一件新鲜事物。对于平台的功能、职责、运行方式等方面还需要不断探索、不断改进、不断完善。我们期待在各有关方面的共同努力下，招投标统一平台的运作会更加规范、更加有序、更加高效，真正成为一个开放自由、有序竞争的招投标“政府超市”。  


参考文献：
　　①、《中华人民共和国招标投标法》，九届全国人大常委会第十一次会议1999年8月30日通过，2000年1月1日起施行。
　　②、《浙江省招标投标条例》，浙江省十届人大常委会第22次会议2005年12月25日通过，2006年4月1日起施行。
　　③、《工程建设项目施工招标投标办法》，国家发改委、建设部等七部委令第30号，2003年3月8日发布，2003年5月1日实施。
　　④、《在全省贯彻实施〈浙江省招标投标条例〉座谈会上的讲话》，浙江省发改委副主任，刘亭，2006.5.18。
　　⑤、《张美凤同志强调要切实巩固规范深化统一平台工作》，《浙江执法监察》（2005-8），2005.9.20。  


　　（本文发表于2010年8月24日出版的《中国招标》上，原题为《关于招投标统一平台运行当中几个问题的思考》。在本论坛重新发表时，作者略作了修改。如需转载，请注明出处作者：中国国际招标网  张志军 刘灿华）

gzztitc

从附录来看，似乎是一篇旧文？

请楼主说明是原创还是从哪里转发的？

zzj0102

这是本人07年时的原创，特申请加分！文中部分观点恐有不成熟之处，欢迎批评指正。
若觉得对大家有点帮助，恳请推荐至精华！

gzztitc

这是楼主的一篇“旧文”；

我曾经设法搜索，找到过类似的文章，但是，大多需要“注册会员”方才能够阅读；

据此情况，该文属于不容易见到的有关论文。补充列为精华。

诚然，对于“统一平台”有关问题，仍属于争议的问题，且时间又过去了2年多，出现不少新的看法和做法。

希望楼主有时间的话，继续研究探讨，也希望其他网友发表同意或者不同意的各种意见。

zzj0102

谢谢总版主，欢迎各界同仁批评指正！

djkslcz

好文，有深度，期待更多！ [s:125]

磨古力

1、现在是管办不分。市行政审批服务中心是市政府派出的工作机构；与市招标采购领导小组办公室合署办公，实行两块牌子，一套班子。市招投标中心，是全市集中统一的招标采购交易场所和服务平台。

heluhua

“　三是评标方式不尽合理。现有的评标方法都是在招标文件中事先公布，这样做的优点是公开公平，招标人无法随意变更。但缺点也是明显的，就是提供给了不法投标人针对公布的评标方法组织围标的机会。一旦围标成功，给招标单位造成的损失是巨大的。针对这一情况，我们不妨在招标文件中同时公布A、B两种（或两种以上）评标办法，最后在评标时随机抽取一种办法进行评标，就能大大降低投标人围标成功的可能性。 ”
    这样合理吗？评标方法是依据招标项目的特点编的，怎么能编两个不同的评标方法呢？

yuyu435000

[s:89]

zzj0102

引用第7楼heluhua于2010-02-01 16:20发表的  :
“　三是评标方式不尽合理。现有的评标方法都是在招标文件中事先公布，这样做的优点是公开公平，招标人无法随意变更。但缺点也是明显的，就是提供给了不法投标人针对公布的评标方法组织围标的机会。一旦围标成功，给招标单位造成的损失是巨大的。针对这一情况，我们不妨在招标文件中同时公布A、B两种（或两种以上）评标办法，最后在评标时随机抽取一种办法进行评标，就能大大降低投标人围标成功的可能性。 ”
    这样合理吗？评标方法是依据招标项目的特点编的，怎么能编两个不同的评标方法呢？

　　恩，这点批评得很对。理论上说，一本招标文件，应该要明确地告诉投标人该怎么针对项目特点，研究方案，制定组织设计，做好标书才可以中标。这是一部“良法”的前提条件。但是，这样的缺点就是如果投标人较少，很容易围标成功。
　　我不太成熟的想法是，比方在采用综合评估法（或综合评分法）时，能不能事先提两套方案，比如说：A方案报价分权重为70%，其他因素分为30%；而B方案报价分权重为60%，其他因素分为40%。两种方案开标时随机抽取，估计会减少围标成功的可能性。
　　不过这种办法最大的缺陷，就在于把严肃的招投标过程变成了一个类似孩童游玩的游戏。而且会让真正老老实实研究项目做标书的无所适从，无法确保选出最好的方案。其科学性和严肃性都存在先天不足。
　　招标，有时候真是很无奈，经常处于一种两难选择的境地。欢迎更多批评指正的声音。