公路工程监理招投标中存在的问题及对策研究

sunzhengqi

摘要：在世界经济危机的大背景下，我国采取了一揽子刺激经济的计划，其中加大了公路建设的投资力度，使得全国掀起了新一轮的公路建设高潮。在大规模的公路工程建设过程中，工程招投标是极其重要的一个环节，是建筑行业充分发挥市场化作用的法宝。但是从公路工程勘测设计、施工、监理招投标的各个环节来看，公路工程监理招投标没有施工招投标那样相对成熟，就当前工程监理招投标实际情况来看，其过程中仍存在一些亟待解决的问题。
    本文结合公路工程监理招投标的管理办法和工作特点，对监理招投标过程中出现的一些问题展开讨论和研究，并提出一些建议和决策机制，为公路工程监理招投标工作更加科学、合理、规范地开展提供相关参考。
    一、工程监理招标的工作特点
    从《中华人民共和国建筑法》颁布实施起，工程建设监理的强制性规定就已纳入了国家法律的范畴。《招标投标法》的颁布实施对工程监理招标提出了进一步要求，明确规定了工程监理招投标的范围、办法、程序。
    1、监理招标的宗旨
    工程监理服务是受招标人（业主）的委托，对生产建设过程提供监督、管理、协调、咨询等服务。监理服务的质量直接影响整个工程管理水平，影响到工程的质量、进度和投资，鉴于监理招标具有的特殊性，招标人选择中标人的基本原则是“基于能力的选择”，投标人履行监理合同的能力，监理大纲及其拟派的监理机构人员的能力、结构构成等，会作为监理招标的重点评价因素。在工程监理招投标的工作实践中，能否编写一份科学、合理的招标文件，通过公正的招投标竞争过程，选择一家责任心强、社会信誉好、专业水平高的监理企业，是监理招标代理工作的核心所在。
    2、监理服务报价在选择中居于次要地位
    “优质优价、低价质差”是市场经济的一个法则。招标人选择监理单位时，鼓励的是能力的竞争，而不是价格竞争。因此，监理招标评审以技术和人员素质为主，不以价格最低为主要标准，这是与施工招投标不同的主要特点。
    3、选择的投标人数量适宜
    工程监理招标确定投标人数量时，一般选择投标人的数量以5-7家为宜，因为监理招标是对监理单位提供监理服务的知识、技能和经验等方面综合能力的选择，是为挑选适合本招标工程特点和最有能力的监理公司提供咨询和监理服务。如果选择过多的投标人参与竞争，不仅要增大评标工作量，而且在众多投标人中比较，好中求好，有时则会产生事倍功半的效果；但监理单位也不能太少，否则会造成因可供评选的范围变小而使有能力和合适的潜在投标人相应减少。
    4、工程监理招标的主要环节
    工程监理招投标工作可分为以下几个主要环节：（1）招标文件的编制；（2）资格审查；（3）监理服务的限价或标底；（4）评标方法的设定；（5）评标委员会的组成；（6）开标和中标。
    二、工程监理招投标中存在的问题
    工程监理招投标的特点和管理工作有许多环节，但现阶段的监理招投标方法基本套用施工招标的办法，只是改动了评分的比例，内容明显格式化，并没有根据建设监理与建设施工角色上的区别，制定出符合监理特点的评标办法，且还没有形成一整套完善的管理体系和规范化的工作流程，就目前的监理招投标办法而言，主要存在以下主要问题。
    1、建设主管和监督部门存在的问题
    （1）监理招投标制度有待完善
    国家目前还没有一个规范化的监理招标法规，有的只是简单套用施工招投标的方法，缺乏对监理工作的行业特点和监理招标特殊性的考虑。
    （2）建设主管部门应严格执法
    建设主管部门作为工程监理招投标活动的行政管理部门，应秉公执法，但实际工作中对招投标活动的监管、指导和服务不够，通常习惯以审批代替监管。
    2、项目业主存在的主要问题
    目前进行监理招标的工程大多为国有资金项目，招标人一般为各级政府或国有企业，有些仅仅是法律意义上的业主，而不是真正的投资主体，所以有的招标人不是从维护国家利益和项目利益出发，而是利用不合法、不合理的方式进行招标和定标，使招标失去了真正的意义和作用，给监理企业带来损失。项目业主在组织招投标活动中，其主要问题表现在以下方面：（1）招标人过早委托监理单位，使后面的招标流于形式；（2）有的工程施工图没有完成，就开始进行施工监理招标，用模糊的情况一次定死监理费，损害投标人的利益；（3）招标人私下委托好监理单位，甚至已经进场监理一段时间才开始招投标；（4）招标人没有依法上报主管部门批准，擅自采用邀请招标方式，给监理单位串通招标提供了便利条件；（5）招标人千方百计压低监理费，有的招标人在开标前要求投标单位递交实际监理收费的优惠承诺，签订私下协议，从而达到压低监理费用的目的；（6）有的业主在招标过程中确定的监理服务费限价或标底很低，投标人进行核算后发现几乎没有利润，故放弃了投标，但业主在施工后期以各种理由增加监理费，这样对招标期间的其他投标人非常不公平。
    3、招标代理公司存在的问题
    （1）招标代理公司业务素质
    招标代理单位作为业主招标的全权代表，其素质和水平的高低直接影响着监理招标工作的成败和项目实施管理的质量。由于历史原因，某些招标代理公司起家和某些监理公司相似，为了在激烈竞争中得到代理项目，迎合业主的要求很普遍。有些招标代理行为不规范，业务素质不高，对所招标的项目工程难度、技术特点、管理状况和重点等认识不到位，因而编制的招标文件针对性差，招标重点和特点不够明确，放之所有项目而皆可，没有使监理招投标的价值得到真正体现。
    （2）招标代理公司管理不严，招标行为不严谨
    在招标行为方面，招标代理公司管理不严，招标行为不严谨，存在一些不规范行为，主要表现在以下几个方面：一是资格预审时对投标人资格的审查流于形式。有些招标对投标人资格预审的审查不够认真仔细，没有深入调查核实投标人的企业信誉和真实业绩情况；二是监理工程的招标评标办法中规定，由招标人根据对监理单位的考察情况和资信评估情况打分，但投标人信誉考察评分透明度低，缺少公信力；三是总监理工程师面试流于形式，经常在实际评标时，面试题目是由招标人事先出好，这样做不仅为暗箱操作提供了便利，而且无法对总监理工程师工作能力做出真正考核；四是招标代理公司工作人员在招标过程中，对投标人的相关原件和投标文件未按照招标文件要求严格审查。
    （3）评标办法不尽合理
    评标办法是监理招标文件中的重要组成部分，明显区别于施工招标。监理工作要求提供高智能技术密集型服务，监理能力的考核占主导地位，因此，评标办法如何围绕监理招标的要求进行制定，成为决定能否优选监理单位的关键因素。然而，监理招标评标办法大多雷同，各项分值所占比例几乎相同，评标办法针对性不强，没有突出招标项目的特点；评标标准不公正、不科学，带有倾向性、随意性，且评标过程不公开，不当场宣布评标结果，这就在定标前给业主与监理单位谈判压价留有了空间。
    4、监理单位存在的问题
    监理单位作为投标竞争者，处于劣势地位，为了获得监理项目，投标书里一切都要响应业主招标文件的要求，有时也采取种种违法违规行为，严重扰乱监理市场，主要表现在：（1）买卖资质。一些不是甲级资质或经营范围不够的监理单位，他们私下和业主运作，找条件完备的监理单位投标；（2）陪标。某些地方监理企业陪标现象严重，运作一个监理项目请另几家陪标，相互陪标现象严重；（3）由于监理投标总监和专业监理工程师的资格、业绩在评标中占的分值较大，因此一些监理公司会将总监和监理工程师的业绩互相串联；（4）监理单位与招标代理公司串通，将本公司的长处纳入评标标准；（5）有的监理单位为了达到中标的目的，向招标人请客送礼，事先和招标人达成私下协议，或者在投标文件中提供虚假材料，欺骗评委。
    以上不规范行为，直接影响了其他的潜在合格投标人的中标机会，违反了公开、公平、公正的原则和招投标有关法律法规的规定。
    三、监理招投标合理化建议和对策
    针对在工程监理招投标过程中存在的问题，如果不能及时提出正确的对策将其有效解决，会对我国监理行业的正常发展带来危害，且违法违规监理招投标是一种严重的腐败现象，不但败坏社会风气，同时也影响我国监理企业走出国门与国际接轨。因此，国家建设行政主管部门应尽快制订与颁布《建设工程监理招标投标管理办法》，使监理招标步入规范化的轨道。
    1、进一步完善有关法律法规，加强政府监督
    在市场经济条件下，推行监理招投标制度就是规范监理市场并使监理企业健康有序地发展，因此要建立和完善有关法律法规如监理项目监理人员网上备案制度、监理单位业绩网上登记制度，明确公开招标和邀请招标的界限，明确邀请招标的法定程序、违规罚则等。纪检监察部门应介入其中，进一步加强力度，使监理招标交易得到全过程、全方位的监控。
    2、规范招投标代理公司的经营行为
    加强对招标代理公司的管理，规范其经营行为，严厉整顿违法违规的招标代理公司，对情节严重者要坚决予以取缔，对遵纪守法经营者则应大力宣传和表彰，树立其良好信誉。
    提高招投标代理公司的管理水平和业务能力，科学编制招标文件。《中华人民共和国招标投标法》第二章第十九条的规定，招标人应当根据项目的特点和需要编制招标文件，招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。招标代理单位应熟悉本工程项目的情况和有关需求，了解有关监理方面的知识和业务及监理行业情况，认真编制有针对性的招标文件，科学评估各投标要素，达到优选监理单位的目的。
    不断完善评委打分机制，技术评标即监理大纲评分时，评委往往在评分表中直接打出监理大纲中的各项分值，容易存在透明度不高的现象，因此应公开监理大纲评分，提高监理大纲评分透明度，有效遏制目前在招投标过程中花样众多的作弊歪风。
    3、规范招标人和投标人的行为
    从管理体制入手，加大管理力度，杜绝监理招投标过程中的不公平、不公正现象。为防止利用招投标过程中的漏洞进行暗箱操作，应完善现有的招投标管理办法，尽量明确招标人的某些招标权利，同时加大政府的监督检查力度，使招标人和投标人能严格执行法律法规和各种招投标管理办法，而且可以根据需要制定一些操作性强的具体实施细则，发现违规单位立即取消其招投标资格，记录其不良行为，并予以通报。
    4、充分发挥各级协会的作用
    我国各级协会应进一步学习发达国家咨询业协会在管理行业方面的经验，在双向服务中起到桥梁和纽带作用。协会应该充分发挥积极性，将那些真正能贯彻国家方针政策的企业选到协会中，建立健全行业自律机制，规范其市场行为，教育和督促其依法经营。同时积极探索评价标准和评先进方法，广集社会各界意见，好的向社会宣传，差的向社会曝光，树立起行业在社会中的良好信誉。
    5、创新市场监管方法，加强信息化建设
    监理招投标在有形建筑市场中进行，为建立和完善相应的信息网络平台，与有关管理部门共建阳光工程，相应的管理信息也应做到共享。同时建立铁的纪律，违法违规现象一经发现，可根据严重程度给予相应的惩罚并曝光，接受社会各方面的监督。
    四、结束语
    整顿和规范工程监理招投标市场秩序，科学的组织监理招标、评标是一项系统工程，既需要各个招投标参与方齐心努力，也需要政府主管部门加强监督职能，特别是对相关法律、法规的制定和完善。如此一来，才能从根本上进一步规范工程监理招投标市场

    来源：《中国招标投标》 作者：山西路华通工程咨询有限公司 李 莲

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