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政府采购工程项目非招标采购方式亟待完善

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发表于 2012-12-24 11:15:03 |只看该作者 |倒序浏览

　　按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第二条第二款的规定，各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上工程的，属于该法所称政府采购范畴。《政府采购法》实施十年来全国政府采购规模激增十倍，2011年已达1.13万亿元人民币，其中政府采购工程项目所占比例超过一半，政府采购工程项目采购方式规范的重要性不言而喻。
　　《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《中华人民共和国招标投标法》（以下简称招标投标法）及其实施条例对工程项目招标投标做出了明确具体的规定，但没有涉及招标以外的其他采购方式。而对于政府采购工程项目来说，无论是《政府采购法》体系还是《招标投标法》体系，均未对非招标采购方式作出明确规定，制度设计上的空缺与招标采购现实需求形成巨大反差。
　　一、政府采购方式
　　《政府采购法》立法之初考虑了政府采购工作实际，针对不同项目特点，规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种采购方式，给出了各自的适用情形，规定了竞争性谈判和询价的基本程序，并吸收世界银行要求借款国以公开招标为最基本采购方式的做法，将公开招标明确为政府采购的主要采购方式。除了列明的五种采购方式外，《政府采购法》还给出了“兜底”条款，即“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。然而迄今为止，作为国务院政府采购监督管理部门的财政部并未认定任何一种“其他采购方式”。《政府采购法》相关条款表述中将公开招标和邀请招标称为招标采购，为表述方便，本文将除招标采购以外的其他采购方式统称为“非招标采购方式”。
　　二、各种采购方式完善程度
　　从国内外招标采购工作实践来看，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价、竞价、比选等。
　　对于公开招标和邀请招标，特别是工程建设项目的公开招标和邀请招标，《招标投标法》及其实施条例对招标、投标、开标、评标和中标等环节作出了完善、可操作的规定。《工程建设项目货物招标投标办法》（原国家计委2号令）、《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（七部委27号令）和《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令），还分别对工程货物、工程勘察设计、工程施工招标投标作出了更为细化的规定。在《政府采购法》纲领性规定的基础上，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18号令）对政府采购货物和服务项目招标投标的相关规定也较为完善。
　　对于非招标采购方式，只有《政府采购法》给出了竞争性谈判、单一来源、询价三种方式的适用情形，并规定了竞争性谈判和询价的基本程序，对单一来源只在第三十九条中给出了确定成交供应商的基本原则。由于非招标采购方式相关规定不够细化，时常引发实务工作的困惑和争议，各地在这些采购方式的运用上也乱象丛生。例如，按照《政府采购法》的规定，竞争性谈判应邀请不少于三家供应商参加谈判，询价采购应向不少于三家供应商发出询价通知书，而对响应的供应商数并未作出明确规定，各地做法不一。有规定响应供应商不得少于三家的，有规定响应供应商不得少于两家的，甚至规定一家供应商响应时仍继续评审、确定成交供应商的（实质上相当于单一来源）。
对于竞价、比选等其他非招标采购方式，目前国内还没有法律、行政法规或部门规章作出规定。
　　三、适用于政府采购工程项目的采购方式
　　《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。根据《招标投标法》及其实施条例的规定，符合一定特征的工程项目属于依法必须招标项目，应依照相关规定进行招标投标。二次招标失败的依法必须招标项目，经批准可不再进行招标投标；非依法必须招标项目也可不进行招标投标。那么不进行招标投标的政府采购工程项目，应该适用何种采购方式？具体的操作流程应如何？
　　显然，这样的疑问从《招标投标法》及其实施条例中找不到答案。于是很多人希望能从《政府采购法》中找到相关依据，甚至会认为政府采购工程采用非招标采购方式的，理所当然地可依适用情形从竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式中选择。然而仔细研究《政府采购法》第三十、三十一、三十二条相关规定后，可以发现，《政府采购法》将竞争性谈判、单一来源、询价等采购方式适用范围限定于符合特定情形的货物和服务项目，而不包括工程项目。
　　笔者关注到山东省、江苏省徐州市、河南省郑州市等地出台了规范性文件，将政府采购工程项目纳入非招标采购方式适用范围，以《政府采购法》相关条款为基础细化了相关采购方式的操作流程。然而，一方面这种勇于探索因缺乏法律依据，陷于合情合理却不全法的尴尬境地；另一方面为货物和服务“量身定做”的采购方式，无论是其适用情形还是基本程序，均很难符合工程项目的特点。
　　四、政府采购工程项目非招标采购方式亟待完善
　　通过前文分析可以看出，一方面在政府采购中实际存在着需通过非招标采购方式进行采购的工程项目，另一方面法律、行政法规和部门规章并未明确规定适用于政府采购工程项目的非招标采购方式，《政府采购法》中有关非招标采购方式的适用情形、基本程序与政府采购工程项目实际不完全相符。此外，由于政府采购工程项目非招标采购方式相关规定的缺位，给一些动机不阳光者以可趁之机，钻其漏洞以谋图私利。因而，政府采购工程项目非招标采购方式亟待规范与完善。笔者试从以下方面提出改进建议，供业界专家学者批评指正：
　　一是出台法律规范。法律的修订往往需要一个较长的周期，《政府采购法》实施仅十年，短期内对其修订的可能性不大。限于《政府采购法》实体法的性质，即便未来对其进行修订，也不应加入过多有关程序性的规定。从《政府采购法实施条例》征求意见稿和修改稿来看，有望近期出台的《政府采购法实施条例》估计也不会写入过多非招标采购方式适用情形、操作程序细节的规定。因此，由财政部出台部门规章以细化非招标采购方式相关规定较为现实。日前，财政部面向社会公开征求意见，拟以部门规章形式发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》，契合了笔者的期望。
　　二是丰富采购方式。如前所述，法定的非招标采购方式仅竞争性谈判、询价和单一来源采购三种，无法满足政府采购实践需求，期待国务院财政部门依据《政府采购法》第二十六条的规定，在充分调研、提炼升华各地有益实践的基础上，认定除《政府采购法》明列的五种采购方式以外的其他采购方式，并对其适用情形、操作流程等予以规范，以利于政府采购工作更加精细、高效地开展。
　　三是完善采购流程。应在《政府采购法》原则性规定下，对各种非招标采购方式的适用情形、操作流程作出明确定具体、可操作性强的规定。在适用情形上，应充分考虑货物、工程、服务项目各自的特点，适当予以分述，以切合各类项目实际。在操作程序上，非招标采购方式既要力求程序严谨、规定完善，也立足于采购项目实际，不应受招标投标流程的影响而演化成简化版的招投标流程。对单一来源等不能形成公开竞争的采购方式要严格加以限制，可通过论证、公示前置等程序，力求将其公开度低、竞争性弱可能带来的负面效应降至最低。
　　（作者：吴钱森　成秀荣）