政府采购必须以编制预算为起点

[align=center]【热点三人行】政府采购必须以编制预算为起点[/align][align=center][url=http://www.caigou2003.com/]政府采购信息网[/url]   2013年4月27日 11:24   来源： 政府采购信息报   作者：张斌伟  [/align][color=#2b2b2b]
　　[b]本期嘉宾
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　　陈  军  甘肃省财政厅政府采购办公室副主任
　　
　　邓建成  安徽省政府采购中心副主任
　　
　　沈德能  广西壮族自治区政府采购中心法律顾问、律师
　　
　[b]　主持人
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　　政府采购信息报记者  张斌伟[align=center][img]http://www.caigou2003.com/attachments/2013/04/5172_20130427143408127Fj.jpg[/img][/align]
　　《政府采购法》第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。也就是说，采购人编制预算并得到批准，是执行政府采购的前提条件，事先根本没有编制预算，肯定不能按正常程序实施项目采购。当然，紧急采购除外。
　　
　　紧急采购通常是指那些事先无法预知、不以人意志所能控制的事项派生出来的采购活动，例如地震、洪水、雪灾等抢险救灾物资采购。创建三星级学校的要求是明确的，该中学对此应该有清楚的认识，学校也应该对创建活动早有计划，否则不会在5月份就申报采购计划。因此，学校应该在上一年度编制本年度部门预算时，就编制创建三星级学校方面的政府采购预算。
　　
　[b]　背景：无预算采购导致支付不力
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　　2012年5月，某市一所中学为创建三星级学校，急需采购一批多媒体教学设备，预算80多万元。当时的情况是学校事先没有编制政府采购预算，无法使用财政性资金支付，只能通过学校自筹资金先行垫付，但学校的资金周转比较困难。
　　
　　学校的想法是通过分期付款组织采购，一年内付清全部货款。具体来说，验收合格后付款30%，2012年9月付款30%，2013年3月初再付余下40%。
　　
　　采购计划申报后，为了学校通过三星级验收，有关领导同意委托该市政府采购中心采用询价方式组织采购。项目采购环节很快顺利结束，采购人与供应商签订合同、多媒体设备经安装试用后，采购人签署验收报告。然而供应商按合同约定要求学校支付第一批款项时，学校却称资金紧张暂时无法付款，等9月份学校开学后一起支付前两批款项。
　　
　　开学后，供应商再次找到学校，恰巧开学前学校进行主要负责人和会计人事调整，新校长先是称不知道此事，后又说学校会计还没做好工作交接，不知道学校有多少钱，等工作交接完成、知道家底后，适当支付供应商一部分款项。供应商听完后急了，找到该市政府采购中心和当地财政部门，声称学校再不按合同约定付款就拆设备。经过财政部门多次协调和施压，学校最终同意付款20万元，供应商勉强同意。
　　
　　2013年3月初，约定付清全部货款的日子到来后，双方又一次因为这事发生纠纷。
　　
　[b]　强行组织紧急采购与常理不符
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　　紧急采购通常是指那些事先无法预知、不以人意志所能控制的事项派生出来的采购活动
　　
　[font=楷体_GB2312]　[/font][font=楷体_GB2312][b]主持人：[/b]关于紧急采购，《政府采购法》有三处表述。其中第八十五条规定，对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法；第三十条规定，采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购；第三十一条规定，发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购。
　　
　　请您结合上述案例情况，分析说明本项目是否适用紧急采购，采用询价方式是否合适？
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　　[b]陈军[/b]：甘肃省财政厅曾在2010年制定了《甘肃省应急项目政府采购管理办法》，规定应急项目是指政府和相关部门启动应急预案，直接或间接用于抢险救灾、紧急救治、安置、防疫和临时性救助等需要紧急采购的行为。也就是《政府采购法》第八十五条规定的情形。
　　
　　《甘肃省应急项目政府采购管理办法》第五条规定，以下情形属于应急采购的范围：因自然灾害、事故灾难需紧急采购的项目；因公共卫生和社会安全事件需紧急采购的项目；经政府应急管理部门和其他部门认定的其他应急事件需紧急采购的项目。
　　
　　该办法第六条提出，应急采购要遵循以下原则：分级负责，归口管理；特事特办，减少环节；提高效率，保证质量；规范运作，加强监管；严控价格，就近采购。
　　
　　另外，采购人需紧急采购的，应写出书面报告，经同级人民政府应急管理部门或相关主管部门签署意见并经财政部门同意后方可自行组织采购。对确属特别紧急，来不及逐级报告的项目，相关部门可先行采购，事后备案。
　　
　　此外，各级财政部门要加强对应急采购工作的监督管理。各级监察、审计等部门要根据各自职责，加强对应急采购工作的监督检查。任何单位和个人发现采购单位及采购人员存在徇私舞弊等违法违纪行为的，应当及时向同级纪检监察部门或其他有关部门举报，相关部门应认真查处。
　　
　　从案例介绍的情况看，本次采购显然不符合《政府采购法》第八十五条的规定。学校为了通过上级验收，达到创建三星级学校的要求，急需采购多媒体设备，如果采购预算达到公开招标限额标准，就理应采用公开招标方式采购。但公开招标不能满足紧急需求，按照《政府采购法》第二十七条和第三十二条的规定，采用询价方式组织采购也是合适的。
　　
　　[b]邓建成[/b]：首先，本项目不属于紧急采购的范畴。尽管国家对哪些项目属于紧急采购没有明确的规定，但通常是指那些事先无法预知、不以人意志所能控制的事项派生出来的采购项目，例如地震、洪水、雪灾等抢险救灾物资采购。创建三星级学校的要求是明确的，该中学对此应该有清楚的认识，学校也应该对创建活动早有计划，否则不会在5月份就申报采购计划。因此，学校应该在上一年度编制本年度部门预算时，就编制创建三星级学校方面的政府采购预算。
　　
　　其次，本项目的采购预算达80多万元，作为一个市级政府采购项目来说，这不是一个小数额，按理应该采用公开招标方式组织采购。该学校虽然经“有关领导同意委托该市政府采购中心采用询价方式组织采购”，但如果“有关领导”不是来自政府采购监督管理部门，该市政府采购中心就不应该采用询价方式进行采购。询价采购方式的适用范围是采购的货物规格标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目。本项目是否属于这一范畴，值得商榷。
　　
　　[b]沈德能[/b]：虽然《政府采购法》中有前述三条关于紧急采购的原则性规定，但并没有具体的操作性规定。某个项目是否适用紧急采购程序操作，目前没有具体的判断标准。
　　
　　我个人认为，本案例所涉及的项目可以进行紧急采购。如果该项目的采购金额达到了当地政府规定的必须招标采购的限额标准，而采购人以时间紧迫为由要求紧急采购的，符合“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购”的原则性规定。但此时应采用竞争性谈判方式组织采购，而不能采用询价方式。
　　
　　如果该项目符合《政府采购法》关于询价采购的规定，即属于采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，则可以进行询价采购，采购人不必以时间紧迫为理由，要求从招标方式转为竞争性谈判方式组织采购。由于询价采购相对简单快速，实践操作中存在一些不规范的做法，采购人故意将一些可以招标或者规格标准不统一的货物也实行询价采购，以规避招标和竞争性谈判采购。
　　
　[b]　“应编尽编”是政采基本要求
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　　采购人落实采购资金的主要途径就是编制政府采购预算
　　
　　[font=楷体_GB2312][b]主持人[/b]：在各地大力推行“应编尽编”、“无预算不采购”的情况下，本次采购为什么能得以执行？请您结合工作情况，分析说明当前实现“应编尽编”还存在哪些困难？
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　　[b]陈军[/b]：政府采购预算要求做到“应编尽编”是对的，同时还要强化预算的执行刚性和约束力。
　　
　　然而，目前一些省（区、市）的财政支出大多依靠转移支付和专项资金，有些项目年初难以确定，还有一些项目因为不确定因素较多，年初无法预知，像上述案例中的情况，在采购实践中不时就会发生。
　　
　　所以，采购预算与采购实际脱节的问题在一定范围内是存在的，采购预算的追加和取消也都有可能发生，要实现“应编尽编”和“无预算不采购”，目前还有一定的难度，但这应该是政府采购制度改革努力的方向，必须要坚持。
　　
　　[b]邓建成[/b]：《政府采购法》第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。也就是说，采购人编制预算并得到批准，是执行政府采购的前提条件，事先根本没有编制预算，肯定不能按正常程序实施项目采购。当然，紧急采购除外。
　　
　　《政府采购法》第三十三条规定，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。
　　
　　有人把政府采购合同称为“金合同”，原因在于政府采购资金在项目开始前就完全得到落实，只要供应商忠实地履行合同，采购人就能按照合同要求如期付款。
　　
　　采购人落实采购资金的主要途径就是编制政府采购预算。如果由于种种原因项目资金未能编入预算而又必须进行采购，采购人应该在采购活动开始前想办法落实资金，否则就不应发生采购行为。
　　
　　从本案例的情况看，项目采购前资金并未得到落实。当地财政部门虽然在付款环节对学校的付款问题进行了干涉，却无法改变资金未得到落实的事实。在资金没有落实的情况下强行组织采购，不仅会影响项目实施，使本来并不复杂的问题复杂化，还会对政府采购的公信力产生极大的负面影响。
　　
　　[b]沈德能[/b]：“应编尽编”、“无预算不采购”是开展政府采购活动的基本要求和必须严格遵守的原则，但采购实践中相关各方却不能完全做到。预算编制不系统、不科学、不完善，以及长期形成的随意增减预算的习惯，导致某些情况下无法完全按照已经编制好的预算执行采购。这一现状也与当前财政预算编制过于原则，缺乏具体、细致的要求有关。
　　
　[b]　资金支付应按合同约定执行
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　　政府采购资金支付主要依据采购人和供应商签订的政府采购合同当中的约定来执行
　　
　[font=楷体_GB2312]　[b]主持人[/b]：关于政府采购资金支付，相关法律法规很少涉及。财政部、工业和信息化部2011年年底制定的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第九条规定，鼓励采购人在与中小企业签订政府采购合同时，在履约保证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业适当支持。采购人应当按照合同约定按时足额支付采购资金。
　　
　　各地在落实这一办法时对此项规定进行了细化。武汉市明确要求，在控制履约风险的前提下首付款比例一般不低于50%，累计付款不超过3次。
　　
　　请您结合本项目情况和本地实际，谈一谈在确保履约风险最低化的情况下，如何实现支付政府采购资金和维护供应商权益的最佳契合？
　　
[/font]　[b]　陈军[/b]：上述案件中有关资金支付的问题，如分期付款、付款比例、付款进度等，我想采购文件中一定有明确的约定，供应商递交询价采购文件时，对学校的要约也是接受的，通常情况下，采购合同也会对资金支付问题进行明确。
　　
　　相关法律对双方当事人的合法权益都有相应的保护条款，只要严格按照《政府采购法》、《合同法》执行就行了。如果单方违约，如何解决争议、如何保护权益、如何处罚违约，合同中和相关法律法规都有规定。我们不能只对采购环节进行依法管理，政府采购全过程都应该依法进行。
　　
　　上述案例资金支付环节的有关违约责任，已不单是《政府采购法》调整的范围，应依照相关法律程序予以解决。
　　
　　[b]邓建成[/b]：从提供的案例材料看，本次采购中的一些做法明显与政府采购法律法规相违背，具体包括预算编制、项目资金落实、采购方式选择三个方面。
　　
　　首先，该市政府采购中心在资金没有得到有效落实的情况下即着手组织采购明显不妥。“学校的想法是通过分期付款组织采购，一年内付清全部货款。”这种“想法”是否得到了财政部门的认可，我们不得而知。如果没有得到财政部门的书面认可，本次采购不仅是无预算采购，也是资金没有落实情况下的采购行为。
　　
　　其次，本次采购选用的采购方式也有不妥。为了充分体现政府采购的“三公”原则，《政府采购法》把公开招标作为主要采购方式，规定凡达到当地政府规定的数额标准的项目，都必须进行公开招标。“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”
　　
　　纵观本项目采购出现的纠纷，根源在于该中学对编制政府采购预算不重视，没有将未来的工作计划与政府采购预算编制结合起来，仍然沿用传统的思维与做法，率性而为，导致在没有预算、资金没有落实的情况下强行组织采购，最后无法按照合同付款也就在所难免。
　　
　　[b]沈德能[/b]：目前的法律法规对采购人不按照合同约定支付采购资金应当承担的行政责任没有规定，各地政府采购监督管理部门可以就这个问题出台管理性规定，以规范相关各方的行为。同时，可以推行政府采购合同范本，在合同范本中明确政府采购资金的支付约定，把这个约定作为政府采购合同的必备条款，要求签订合同的采购人和供应商不得改变，必须执行。另外，政府采购监督管理部门在合同备案过程中要加强审查，如果发现合同内容改变了必备条款的约定，则坚决退回，要求采购人和供应商修改合同。
　　
　　目前政府采购资金支付的问题主要有：签订政府采购合同时，个别采购人串通供应商改变采购文件中关于合同款项支付的条款，或者通过签订“补充协议”变更采购文件的支付条件，在履行合同中违约不予支付、不足额支付、延期支付等。
　　
　　政府采购资金支付主要依据采购人和供应商签订的政府采购合同当中的约定来执行。依法签订的政府采购合同具有法律效力，各方都必须严格执行，否则就要承担违约责任。
　　
　　《合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；第一百零九条规定，当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。这里所说的“要求”包含向采购人和其主管部门提出要求、按照合同的约定提起仲裁或者向人民法院起诉。
　　
　　在未实行财政资金国库集中支付的地方，政府采购监督管理部门可以就采购资金支付的问题出台管理性规定，以加大管理力度。在实行财政资金国库集中支付的地方，国库集中支付部门可以与政府采购监督管理部门一起协商确定政府采购合同范本中的支付条件和条款约定，并严格按照合同约定及时足额地把合同金额支付给供应商。
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[align=right][color=black]政府采购信息报2013年4月29日第1449期4版[/color]     [/align]