理性聚焦 献计献策多方助推PPP【转贴】

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理性聚焦 献计献策多方助推PPP

发布时间： 2015-06-11 11:25:13   作者：张梦   来源： 中国采购与招标网

摘要： 毫无疑问，PPP模式已经成为2015年中国经济的热词。政府人员和企业界人士普遍认为，PPP模式将会成为未来经济的重要增长点，更是社会企业未来发展的重要方向。


　　毫无疑问，PPP模式已经成为2015年中国经济的热词。政府人员和企业界人士普遍认为，PPP模式将会成为未来经济的重要增长点，更是社会企业未来发展的重要方向。

　　5月13日，国务院常务会议召开，李克强总理就政府和社会资本合作模式，汇聚社会力量，增加公共产品和服务的供给做了相关部署。

　　5月14日，由中国投资协会主办、中国采购与招标网承办的“开发性金融与PPP项目培训及对接研讨会”在京举行。原中共中央政策研究室副主任、中国PPP研究院理事长郑新立，中国投资协会副会长、项目投融资专业委员会会长袁英华出席会议并讲话。国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平、国家开发银行研究院院长助理杜帅和就有关议题做了发言。

　　台前幕后：推行PPP模式的深层原因

　　国务院〔2014〕43号文明确规定：地方政府对债务负有偿责任，中央政府不兜底。明确了对地方债务进行规范和治理的思路，剥离了地方投融资平台的融资职能，关闭了地方政府预算外的融资渠道。

　　国家开发银行研究院院长助理杜帅认为，实际上地方政府有规范的其他融资渠道平台并不畅通。这对地方政府大量的长期的资金来源造成了影响，甚至对其存量资金链的断裂都存在很大的风险。地方投融资平台经营不佳，风险不断积聚，存在政企不分，财政预算不透明项目，贷款过渡集中、政府过度干预，还款能力效果不佳等问题，导致了地方投融资平台能力风险不断增加，靠开发银行大量做基础设施融资模式的状况不能持续了， 目前只能锁定存量不再扩量。2015年财政部已经安排了1.6万亿地方债务置换，但是开局不利，市场不是很接纳。为此，具有规范化解决地方政府投融资问题功能的PPP模式首当其冲作为中国经济发展的模式，将长期存在。

　　PPP模式是应对经济下行压力的重大举措。原中共中央政策研究室副主任、中国PPP研究院理事长郑新立表示，根据国务院作出的决定,当前在投资经济改革中把推行PPP模式突出的提出来，是落实中央政治局“高度重视应对经济下行压力和加快改革开放步伐，保持稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险综合平衡，调动各方积极性，狠抓工作落实，促进经济持续健康发展和社会大局稳定。”的会议精神，应对当前经济下行压力的重大举措。

　　PPP模式是当前投资体制改革的重要内容。郑新立说，九十年代广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT的试点项目，确实改变了公共基础设施完全依靠政府投资的状况，还有BT、BOT、BOOT，这些模式对于推动地方经济发展发挥了重大的作用。我们在这一轮投资体制改革中突出提出政府和社会资本相结合，把社会资本引入公共领域的PPP模式，就是要解决公共服务领域里的老大难的问题，比如养老院一床难求问题，幼儿园入园难的问题，城市配套设施不完善等问题。不难看出政府和社会资本联姻的这种PPP模式，给政府带来了想要的社会效益、同时让投资者有合理的回报，为新一轮的经济增长提供动力。

　　PPP模式是应对中国经济新常态的重要部署。 郑新立认为，PPP模式是投资体制改革的重要内容，是应对新一轮世界金融危机的重要举措，是应对中国经济新常态的重要部署。通过扩大内需，优先引导社会资金，比如说，高速公路修起来，水路航道运起来、高铁网络建起来，WiFi网覆盖城乡，以提高城市的投资环境。经过几年的发展，国民经济能上升到一个新的高度，基础设施也会有大改善。

　　PPP模式是民营经济参与解决政府公共产品供给不足的有力支撑。郑新立认为，现在民营经济有很强的资金管理和储备能力，这为民营经济提供经济发展的空间的同时，也为解决政府公共产品供给不足提供了资金保障。PPP模式的应用，为民营经济提供了广阔的舞台，通过PPP模式让民营经济大展身手，让民营经济成为政府解决公共产品供给不足问题的主要力量。

　　合作共赢：PPP是一个长期的投资行为

　　是公共服务与社会资本的有机结合。PPP是指使政府、企业和社会实现共赢的公共产品提供方式。中国国际工程咨询公司处长徐成彬认为PPP模式突破了传统的政府与私人合作部门的分工边界，将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机的结合在一起，构建了公共产品实现模式的新型产权关系，提高了公共产品的供给率。

　　是以往单纯行政权利意识的突破。杜帅认为，在PPP的过程中政府是以平等民事主体的身份参与，与社会资本签约模式是新的思维和新的平等的主体参与是对以往的单纯的行政权利意识的的突破。

　　是对传统投资理念的纠正。原先政府部门不顾风险和收益只讲政绩，导致了地方政府债务规模增加，偿债压力和债务风险逐渐加大。是对传统的投资思维观念的纠正，让政府在投资的同时承担其应当承担的风险，杜帅认为。

　　是追求长期稳定的回报。郑新立以引入社会资本到高铁行业为例，说高铁的盈利是在于高铁网络形成之后，目前高铁处于快速建设阶段，属于投入期。高铁建设追求的是长期稳定的回报，并不是一投入就马上能够收益的。比如，最近河南准备从郑州修到河北、太原、重庆和济南等地米字型高铁网络，省会城市之间形成“一小时商务圈、半小时生活圈”，政府取得了想要的社会效益，社会资本得到了合理的回报。

　　是经济增长热点和投资热点。郑新立说，今年1月国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》从健全第三方治理市场、强化政策引导和支持等方面鼓励和支持环境治理第三方治理的发展。由此可见，通过PPP模式引导社会资本进入社会服务领域，带来了新的经济增长热点和投资热点，让投资者有合理的回报，让政府更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平，让市民享受到配套优质的公共服务。

　　理性聚焦：PPP实施中应注意的问题

　　从发展趋势来说PPP模式不能搞一哄而上，而要谨慎乐观。吴亚平说有数据表明，我国全社会投资规模，平均每年大概是80万亿，增长速度在12%左右，参考PPP项目力度项目大的国家，英国和澳大利亚PPP项目占公共投资的10%-15%，绝大多数国家在3-5%。如果按照国际经验5%-10% 的比例，我国每年的PPP投资规模在2.2万亿，相当于同期投资2%，这个数据是乐观的。但在PPP的模式上我们还要持谨慎态度。

　　国信招标集团PPP研究中心执行主任叶林认为，PPP项目跨度时间长，项目回报周期相对长。国信招标集团研究学院院长杨晓敏说，76号文目的是评估当前及今后年度财政支出的影响。政府在安排财政支出时要考虑PPP项目生命周期全过程(20年～30年)的财政承支出承受能力，做到统筹考虑。

　　吴亚平认为，地方政府在在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

　　由此可见，PPP项目不是香饽饽，要考虑慢回报，不能只顾眼前，一哄而上。

　　从适用范围来讲PPP模式不是大众情人，而要门当户对。吴亚平认为，纯公益性项目不适合做PPP。因为纯公益性项目本身没有收益，社会资本要获得回报，要么通过财政补贴，要么通过政府购买服务获得，最终还是需要政府买单。从这个角度来说或许纯公益性项目最好方式是BOT即“建设-转让-运营”模式。目前，在城镇化快速阶段，不以营利为主要目的的地方政府投融资平台公司仍然是地方准公益性项目、公益性项目的最佳投资主体。

　　从合作的时限来讲PPP模式不是权宜之计，而是战略方针。中国投资协会副会长、项目投融资专业委员会会长袁英华认为，PPP模式不是权宜之计，而是战略方针。PPP发展到今天有很多成功的经验和教训值得借鉴。PPP模式强调社会资本的深度参与，有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，缓解财政支付压力，同时也有利于政府更好转变职能，推进财税体制改革。

　　从地方政府的角色讲要理性思考不能盲目蛮干。目前地方政府对PPP 的认识，存在偏差。徐成彬认为，地方政府的投资平台发展到今天，仍具有很多优势。这类平台熟悉地方情况、和政府有良好的合作关系，对地方有感情，他们带着责任、带着感情会把工作做得更好，应该对地方投资平台中管理不规范的问题进行改造，建立适应新的经济形势下的投资平台，让他们承担地方政府建设所需的新角色，而不要因为PPP模式的扩展放弃地方政府的投资平台。

　　从合作的项目讲PPP模式不是海纳百川也有水土不服。也就是说PPP模式并不是先进的融资模式，并不适用于所有项目，徐成彬认为。比如完全市场化的项目，如石化、冶金建材等不适合做PPP。他说，即使在PPP模式最为成熟的英国，能够应用PPP模式的项目还不到20%。有数据表明，在有些合作项目中PPP的成本要比BT成本还要高，徐成彬认为PPP模式如果生搬硬套，它将是一种昂贵的融资模式，既浪费了成本又浪费了社会资源，最终会让政府的社会管理付出代价。吴亚平也认为 PPP并非万能，引入PPP不必然意味着公共服务效率提高。不要轻易在国有企事业单位和地方投融资平台公司可以做好的领域引入PPP。应大力发展壮大政府和企业之间、不以营利为主要目的的第三方部门，如公益性基金会、慈善机构等，使之成为政府的重要合作伙伴。

　　从政府指导的角度来讲，PPP不能物超所值而要物有所值。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价;通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。杜帅认为，物有所值是相对传统的模式增加的成本相对于公共供给效率和公共服务是否物有所值。并不是单纯的追求采购价格，更多的是追求质量、成本、风险和效益等多维因素;杨晓敏认为，物有所值是基于项目层面，解决是否应当采用PPP模式的问题，判断采用PPP模式的必要性，只有预期PPP模式能带来物有所值，才予以采用，否则就应当采用其他采购模式;徐成彬认为物有所值是选择政府自己做还是选择引入社会资本的判断，而不是选择PPP模式的判断值。

　　献计献策：让PPP模式叫好又叫座

　　PPP项目的关键是解决社会资本愿不愿意投资的问题，如果社会资本都愿意或放心投资，融资就不应该是问题。吴亚平认为，吸引社会资本不一定要采取PPP的方式。吸引社会资本直接投资，需要一碗水端平，比如电厂不是PPP的方式而是直接投资，民营医院只需要打破垄断社保和其有接口就可以参与公共服务。

　　成熟的商业模式才能吸引社会资本。吴亚平认为，好的PPP项目有成熟的商业模式，构建了成熟的盈利模式。不缺乏投资者。好的PPP项目不是指投资回报率高的项目，而主要是指社会资本能够得到合理的回报且投资风险得到有效的分担的项目。吴亚平说，目前很多地方政府也举行了不少PPP项目推介发布会，确实对社会资本有吸引力的项目是不多。比如说，公服务领域社会事业、教育、医疗等看不到成熟的商业模式，对社会资本的吸引能力不是很够。

　　长远的合作理念是实现共赢的基础。杨晓敏说，政府的合作伙伴是社会资本，社会资本的合作伙伴是政府，在PPP实施过程中要不断的贯穿这个理念。不同的项目承担的风险和责任是不同的，要有合作伙伴的观念，有效分担投资风险。叶林认为，PPP项目适用于规模够大，现金流稳定，且可建立长期合同关系的项目，很多PPP项目都是硬骨头，在政府和社会资本长达15年-30年的合作中，合作双方没有长远的心态，PPP项目是无法进展的。

　　让社会资本得到合理的回报。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与。吴亚平说，作为政府首先不要想着利用社会资本，而是要替社会资本着想，让社会资本看到稳定合理可预期的回报这是至关重要的。叶林认为，作为社会资本需要做好未来投入产出的精细计算，对于盈利性项目让社会资本在运营中得到回报，对于不能收费的项目要有合理的回报。郑新立说，“既能有合理的回报，也不能让投资人有暴利收入”。

　　合作双方都要认清PPP模式是一种长期行为。 PPP是政府与社会资本之间长期的合作，投资规模大、时间跨度长，参与方数量众多且关系复杂。“兜底协议当时签的时候很痛快，实际执行起来很复杂，这就是没有对项目执行过程中的风险进行预估、没有风险预案”，叶林说。北京国信兴业国际工程咨询有限公司副总张海平认为，PPP项目主要目的是追求项目总体和长期效率的提高，在实施中任何一方短期或短视的行为，都可能造成项目的失败。因此，在决策时准确、全面地识别和评估风险。

　　为政府盘活存量尽快取得收益。政府没有钱没有关系，要学会设计如何盘活存量资产，变成现金投资项目，杨晓敏认为。

　　适逢国务院办公厅转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》的颁布，《通知》中指出通过TOT/ROT方式化解地方政府性债务。杨晓敏认为对于政府盘活存量资产最适应就是PPP模式中的“转让-经营-转让”模式，即TOT模式”。TOT模式一般不涉及项目的建设过程，避开了BOT方式在建设过程中面临的各种风险和矛盾，如建设成本超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务等问题，利于双方达成合作，既能尽快取得收益，又能盘活存量资产增加社会投资总量。

　　完善协调机制保障PPP项目可持续性。在PPP项目中政府和社会资本的诉求不相同。政府部门强调的公共服务产品的质量、效益，社会资本追求的是怎样使利益最大化。杜帅认为，权责不对等对社会资本没有吸引力。建立完善的定价和协调机制，保障PPP项目吸引力的可持续性。在定价和协调方面建立合理的风险分担机制，风险由最适宜承担的一方承担。政府应当承担公共政策法律变更等风险，社会资本应当承担项目融资运营和技术风险。这样，一方面预防政府把过多的把风险转让给私营部门，也可以避免政府为了吸引社会资本承担过多的风险。

　　规范社会资本竞争程序保证PPP模式健康发展。保证公开招标、政府采购的公平、公开和公正。国发〔2014〕43号、国发[2014]45号、国发〔2014〕60号号文都提出了，国家明确了各级政府要建立健全与社会资本合作的PPP机制，要求创造平等投资机会的原则，为PPP模式的健康发展创造了良好的环境。PPP推广的法律法规的建立应该和政府职能的转变相结合，政府在法律、合同的约束下以合作者的身份参与，双方履约、守信，落实承诺。杜帅认为，在这个过程中不能随意性太强或缺少合作精神，会造成社会资本的顾虑，社会资本也不会进入角色。

　　用契约理念的推广来规范政府的负债进而推动PPP模式。杜帅认为，选择市政污水等现金流比较好项目进行试点，对PPP的项目推广是有利的。PPP模式从表象看是模式的应用，更应当看到其“契约理念”的内涵。通过其应用，转变投资体系的弊病和传统投资领域的权责的分配，用契约的理念的推广来规范政府的负债进而推动投融资体制的建设。

　　遴选出更多适合PPP模式建设的项目。中国投资协会副会长、项目投融资专业委员会会长袁英华说，中国投资协会项目投融资专业委员会将发挥好桥梁纽带作用，构建好政企交流与沟通，引导民间资本与政府合作、为各类社会资本进入国家重大项目建设提供平台。下一步，中国投资协会项目投融资专业委员会将遴选出更多适合PPP模式建设的项目，供社会各个方面加入。


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