梁戈敏：新形势下公共资源交易市场建设的机遇与挑战【转贴】

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梁戈敏：新形势下公共资源交易市场

建设的机遇与挑战

发布时间： 2014-04-29 来源：中国公共采购网

中国物流与采购联合会公共采购分会专家委员会副主任、广西壮族自治区招投标管理局副局长梁戈敏

新形势下公共资源交易市场建设的机遇与挑战

——在2014年全国公共资源交易市场制度建设座谈会上的讲话

中国物流与采购联合会公共采购分会专家委员会副主任、广西壮族自治区招投标管理局副局长  梁戈敏

（2014年4月22日  武汉）

尊敬的各位领导，女士们、先生们：

大家好！

公共资源交易市场建设是典型的由于公共资源交易领域突出问题而倒逼出来的一项自觉的制度改革与创新。由于它对解决公共资源交易的突出问题具有实实在在的意义和作用，经过十年左右的探索与发展，至今全国以公共资源交易名义开展相关活动的公共资源交易平台机构达到了1479个（官方的数据是1201个）,一片生机勃勃景象。事实上公共资源交易市场建设已经成为公共管理领域，尤其是公共部门经济活动管理的一股改革主流。“存在的就是合理的”，它之所以能够以上述方式出现及存在，不仅说明这一制度改革能适应现实的需要，更意味着这一制度改革与当前各级政府治理目标诉求的兼容性、与我国行政治理环境的耦合性都比较高，这是其强大生命力的本源。

政府采购、招标投标领域的市场失灵制度、失灵问题现状催生了各地方政府的公共资源交易市场建设。今天，在三中全会全面深化改革的时代背景下，在全球经济一体化和区域经济一体化的经济背景下，国家治理体系与治理能力现代化建设、中国加入GPA谈判进程，都给公共资源交易市场建设带来了新的发展机遇与挑战。如何把握公共资源交易制度改革的历史使命、历史方位，是推进公共资源交易市场制度体系健康发展，更好地服务于“五位一体”建设大局的关键。借此机会，就新形势下的公共资源交易市场建设的机遇与挑战谈谈自己的看法。

一、关于几个基础性问题的再认识

公共资源交易市场建设的历史背景（缺乏统一指导的、移植式制度变迁等）导致在公共资源交易治理的一些基本问题上缺乏共识。公共资源交易制度的定义、性质及其功能是什么？公共资源交易制度的政策与法律渊源是什么？当前公共资源交易治理的核心问题是什么？什么是妨碍市场在公共资源交易发挥决定性作用的主要矛盾？正确理解和认识这些基础性问题，不仅是公共资源交易市场建设科学发展的要求，也是正确理解新形势下公共资源交易市场建设的机遇与挑战的基础。

（一）制度性质与政策法律渊源

当前公共资源交易平台（市场）建设，有按纯粹的交易和监督场所内涵建设的、有融入了监管体制建设的，内涵各有不同。同名不同质是当前公共资源交易市场建设的基本现状。所以，进一步认知公共资源交易市场建设的政府内部治理制度性质及其政策、法律渊源，是理解新形势下这一制度改革创新的机遇与挑战的必要前提。

1、制度性质

首先，公共资源交易制度改革的出发点以及制度改革所整合对象和内容的政府行政属性决定了公共资源交易市场建设的基本性质是政府内部治理制度建设。纵观各地的公共资源交易市场建设，基本是以强化权力监督制约为主要出发点，以政府内部行政资源和运行规则整合为基本路径。改革所产生的效应也是以政府机构改革、职能职权优化为主。所以，尽管名义上叫做公共资源交易市场建设，实质上还是属于政府建设范畴的政府内部治理制度建设与创新。

其次，公共资源的特殊属性决定了公共资源交易平台建设的市场化导向。在我国以市场为导向的经济体制改革背景下，市场体系建设对政府的公共服务功能建设提出了新的要求。公共资源交易市场是统一市场体系中一个不可或缺的组成部分，如果这一市场失灵或无效，那将是全国统一市场体系建设的一个重大缺陷。市场失灵的主要原因在于政府之手的错配，下面我会重点谈到这个问题。纠正市场失灵，防范权力介入，恢复市场活力，政府责无旁贷。因此，公共资源交易市场建设既是市场体系建设不可或缺的部分，同时也是政府宏观调控功能和公共服务功能建设的重要内容。

2、政策与法律渊源

明确公共资源交易制度的政策渊源与法律渊源是确定公共资源交易制度基本价值取向、核心功能、基本原则和治理机构的基本依据。政府内部治理制度性质决定了公共资源交易制度（包括《招标投标法》和《政府采购法》）的政策渊源是中央尤其是十八届三中全会报告关于政府建设、政府行政管理体制改革和政府组织结构优化等路线方针，其法律渊源是公法或国家的行政法律。

（二）公共资源交易制度定义

公共资源交易制度的性质及其政策、法律渊源决定了其基本出发点是服从并服务于政府建设目标，即规范行政权力运行，建设法制、廉洁、高效型政府；同时向外部市场和外部社会提供高效率的公共服务。既要实现内部决策有序，又要实现外部市场有效。所谓的内部有序，指的是政府内部权力运行规范、无有悖公共利益的权力滥用和权力寻租行为；外部有效指的是从根本上净化市场，确保市场力量在“公共采购”的资源配置发挥决定性的作用。

这一基本的价值取向决定了制度的调整范围是公共资源交易过程的有关公共部门的内部经济决策（内部行政）行为，其调整的对象是政府相关部门和及其公务人员在“公共采购”过程的内部行政关系，主要是指其中的职权、职能和权责关系。

综上，公共资源交易制度的基本定义是：为适应市场一般规律和公共经济活动对纠正公共资源交易中的市场失灵现象的特殊要求，为消除市场失灵因素、充分发挥市场在公共资源交易资源配置中的决定性作用，政府监管部门对公共资源交易过程及有关部门的内部经济决策行为进行规范和调节而建立的制度体系。

（三）关于公共资源交易平台的定义及其性质

以公共资源交易平台建设为主要内容的我国公共资源交易制度改革实践中，由于认识上的差异，对公共资源交易平台的定义也有较大的差异，或将平台定义为服务场所、或将平台定义为代理机构、或将平台定义为监管机构。这不仅给各地的公共资源交易制度改革内涵带来了较大的差别，也给外界带来了一些困惑。所以，准确定义及建立相应的规范的公共资源交易平台概念系统才能正确认识平台的内涵，理解公共资源交易市场建设的机遇与挑战，促进统一规范的公共资源交易平台体系建设。根据公共资源交易制度定义和性质，结合我国广泛的公共资源交易市场建设现状，我们将公共资源交易平台定义分为广义和狭义两种。

狭义的公共资源交易平台是公共部门实施公共资源交易决策、监督公共资源交易权力运行以及向市场主体提供公共服务的场所（简称“运行平台”）。

具体来说：一是市场潜在交易主体获得公共服务及公平竞争取得政府合同的环境及场所；二是执行实施交易决策选择规范作业的必要环境及场所；三是对权力运行实施制约和监督的必要场所。四是代理机构、交易相关专家提供咨询服务的必要环境及场所；

公共资源交易市场与一般市场有所不同。区别于一般市场是基于交易双方自愿、以自主选择为前提的交易活动提供交易场所与环境，公共资源交易市场应是对交易方式选择、交易过程、交易对象选择进行强制性规范的市场平台。

这是因为公共资源的的固有特性决定了公共资源交易活动存在着利益寻租空间，而纠正市场失灵就需要政府对与公共资源交易过程相关的权力运行进行规范和监督。所以，“运行平台”不仅是发布市场信息、进行公平竞争的环境及场所，还是制约政府之手的监督平台，有必要提供保障公共交易活动不受权力干扰的基础性条件。

广义的公共资源交易平台，是“平台整合方案”中指称的公共资源交易平台体系。它是政府为适应市场的一般规律和公共经济活动特殊规律要求、消除公共资源交易市场失灵因素（外部效应）、充分发挥市场在公共资源交易资源配置中的决定性作用并实现公共利益诉求，通过对参与公共资源交易的公共部门的职权关系和权责关系进行调节、规范相关公共部门的内部经济（行政）决策行为而建立的制度体系。显然，广义的公共资源交易平台（公共资源交易平台体系）与上述公共资源交易制度定义基本同义。该平台体系由运行组织系统、“运行平台”和系列具体制度规则系统组成。其组织系统包括实施管理协调、交易活动执行和交易决策监督的部门及其工作人员；其“运行平台”是指由政府指定的公共部门实施公共资源交易的交易对象选择及公共资源交易相关行政权力运行监督的专门场所与环境；其规则制度系统由具体的运行制度系统与辅助制度系统作组成。

广义与侠义公共资源交易平台之间的关系就是：广义的公共资源交易平台（公共资源交易平台体系或公共资源交易制度体系）= 运行组织系统 + “运行平台”（侠义公共资源交易平台） + 系列规则制度系统。

二、关于当前公共资源交易的突出问题及主要矛盾

（一）公共资源交易的突出问题

市场失灵是公共资源交易的最突出问题。2013年，中国社会科学院法治蓝皮书指出“八成政府采购价格高于市场平均价”；中国物流与采购联合会《2013年中国采购发展报告》指出，不同属性企业的采购管理及控制的支出呈现出不同的水平，国有企业的采购交易成本明显高于非国有企业。国有企业采购交易成本达到44.9%，而私营企业为26.5%。两者之间相差18.4%。上述数据从另一个侧面（采购成本差异方面）说明当前涉及公共资源交易的交易活动的市场失灵问题不容乐观！

（二）市场失灵的根源

公共资源交易市场失灵根源在于制度失灵或政府失灵。而对于一个以调节内部行政关系为核心的政府内部管理制度系统来说，制度失灵问题基本都可以归咎于权力运行失范及权力滥用。国家审计署2011年度审计工作报告指出，京沪高铁土建招标项目存在突出的问题；凤凰网报道指出，近十年来季建业所在机关单位的所有建设工程和装修招标项目几乎全部是一家公司（金螳螂公司）中标；刘志军、蒋洁敏及历年来的各省市交通厅长前赴后继的腐败及权力寻租实际上都无一不与工程项目招标投标和采购活动中的权力运行失范、滥用权力寻租密切相关。重大腐败案件与公共领域招标投标活动关系之密切，只能说明我们的招标投标制度和政府采购制度在失范的行政权力面前形同虚设，足见制度失灵现状之严重！

（三）纠正市场失灵所面临的主要矛盾

公共资源交易制度本以调节行政关系、权力运行，规范、约束和监督权力运行过程为主要功能，然而，权力运行失范、滥用权力寻租问题却成为公共资源交易活动的最突出表现，只能说明这一制度体系没能形成有效的制约权力运行的功能。所以，首先，制度系统框架中的行政关系是导致制度失灵从而市场失灵问题不能解决的主要因素；其次，公共资源交易市场的统一、开放、竞争和有序性是市场机制发挥作用的基本前提，这些市场有效的前提条件的不具备或被损害则是市场失灵的另一个重要因素。所以，当前造成公共资源交易制度失灵和市场失灵的主要矛盾有如下。

——职权关系与权责关系失衡。公共资源交易活动性质与制度性质内涵决定，公共资源交易治理必须遵循公共权力规范运行的一般规律——权力在制约与监督之下运行。总体上，公共资源交易管理制度（《招标投标法》及《政府采购法》等）失灵的根本原因是制度不能满足公共经济活动规律的要求，不能消除导致公共资源交易市场失灵的主要障碍——权力介入资源配置过程进行权力寻租问题（破坏了市场竞争性、有序性及开放性）。在两法制度框架中，公共行政管理应有的权力制约协调运行机制没有形成。也就是说，《招标投标法》及《政府采购法》的运行组织形态没有按照决策权、执行权、监督权相互独立的原则来安排。不仅“招管不分”、“管采不分”，同时也“监管不分”（治理结构的“内外不分”）。治理结构的不合理，必然造成职权关系失衡以致制约功能缺失、权力运行失范。各种行政权力在公共资源交易中广泛而深入地介入到资源配置过程之中进行寻租。其次，由于职权关系失衡，规则由权力集中的监管部门制定，在本位主义与利益锁定效应影响之下，规则难免出现有权无责等权责关系进一步失衡现象。权责关系失衡致使相关权力主体权责不统一，拥有交易决策权力相关人员无所顾忌地实施寻租。因此，现行制度框架中职权关系与权责关系失衡现象的普遍存在。是导致当前公共资源交易制度失灵的主要矛盾，也是公共资源交易市场失灵的制度根源。

——多头管理。这是公共资源交易市场失灵、制度失灵的另一个主要矛盾。法制与运行组织体制的不统一是多头管理的集中表现。

首先，同一性质的公共部门交易事务却由《招标投标法》、《政府采购法》及部门规章等多部分别独立的、运行模式和运行规则都有较大差别的法律、法规系统进行调节，市场的统一开放性因法律规则出发点、价值诉求、运行规则和体制均不同而产生分割。

其次，招标投标监管范围的按行业划分所带来的因行政管辖的不同，公共资源交易市场被行业、系统和本位主义的利益诉求所分割。如，《招标投标法》按行业划分监管范围的行政管理体制，通过不同的行业规章将《招标投标法》制度框架内的统一市场分成各自独立的行业招标投标市场系统。再次，是部分行业的公共资源交易活动实施属地管理（如住房建设行业），进一步将市场统一性从地区利益的纬度进行分割。属地管理导致的结果就是，为了保护地方利益，不少地区设立了区域性的市场进入门槛，公共资源交易市场进一步被地方利益诉求所分割。经过行业和区域横纵两个维度的分割，公共资源交易市场呈现目前所见的碎片化和分散化。

正是由于多头行政管理现状所带来的部门、行业、地区利益锁定，造成了市场失灵和纠正市场失灵的作用力失效。同时应当指出，按行业划分的公共资源交易管理体制不可能实现真正的“招管分离”与权力制约，这是由我国的行政体制所决定的，作为某一行业的公共资源交易执行主体（公共部门招标人）通常与这一行业监管部门存在隶属关系，除非招标人的公共部门身份改变，否则不可能实施真正“招管分离”。所以，公共资源交易的按行业监管治理结构必然带来职权关系失衡、权力集中等负面作用。显然，当前公共资源交易管理体制上的多头行政管理现状是造成公共资源交易市场分割、市场失灵和当前公共资源交易制度失灵的又一主要矛盾。

概括地说，上述两个主要矛盾（职权、权责关系失衡与多头管理）的产生都与运行的组织体制问题有关。与制度系统内部的运行组织体制问题有关，也与行政管理体制有关，也就是说，上述矛盾的产生都与政府治理结构问题密切相关。

三、关于公共资源交易市场建设的主要作用及其局限性

（一）核心功能与作用

概括地说，当前公共资源交易制度改革的核心价值（积极效应）主要是依托公共资源交易平台，开展集中交易集中监督、同时开展系列统一管理措施（包括统一信息发布、统一操作平台、统一操作规则、统一专家库管理等），强化公共资源交易的监督，较好地解决因传统的分散交易而产生的监管缺位问题，在一定程度上改善了当前的制度失灵市场失灵状况。此外，公共资源交易平台（市场）建设对改变我国公共资源交易多头管理现状、对健全与完善法律制度环境，如促进“两法”的整合方面也做出了富有深远意义的探索。

（二）改革的局限性

客观地说，公共资源交易平台（市场）建设存在以下不足和局限性。一是由于公共资源交易制度改革不仅是一种自下而上的区域性的制度改革，也是基于现行法律法规条件下的一种增量性质的制度改革。自下而上及增量性质制度改革不可避免地使公共资源交易平台（市场）建设存在其天然的局限性：不能从根本上解决上述由国家层面的制度体制结构性问题所产生的主要矛盾——职权关系失衡、权责关系失衡和多头管理等体制性矛盾。

尽管一些地方开展了运行组织体制改革探索，甚至开展了监管体制的改革探索。如省级的湖北省建立了公共资源交易监督管理局、广西建立了招标投标管理局，开展了综合执法和共同监督等对现行运行的职权关系产生一些调整的改革；设区市级的安徽合肥市、广西贺州市也开展了以统一监管主体为内容的监管体制改革。实践也证明这些改革在改善权力过于集中等职权关系失衡的矛盾、强化权力制约上也取得了一些成效。如广西省级的“公共资源交易共同监督制度”在权力制约方面收到了一定的成效，权力滥用问题得到了一定程度的遏制。但是，受增量制度改革及自下而上的制度改革性质所固有的改革局限性所影响，公共资源交易平台（市场）建设对解决当前主要矛盾来说只能起到“打补丁”的作用，而不能从根本上解决上述主要矛盾。

四、公共资源交易市场制度改革的机遇与挑战

根据三中全会精神，结合当前公共资源交易市场建设的实际，简单谈谈对这些问题的看法。也希望借此机会与各地的同仁们、专家学者们就这些问题进行交流。

（一）机遇

一是，十八届三中全会全面深化改革与改革，给公共资源交易平台建设的相关机构提供了发展机遇。三中全会报告中关于“优化政府组织结构”的部分提出：“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。在关于“行政体制改革”的部分提出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”这些路线方针对于公共资源交易领域的政策含义就是——当前招标投标的多头管理现状、政府采购和招标投标的“管采不分”“招管不分”和“监管不分”体制必须进行改革。如何将公共资源交易监管机构的改革放到这一改革框架之中，值得我们认真思考。

二是，GPA谈判及加入GPA协议的进程对整合“两法”统一法制提出了客观的要求。而法制统一的整合与当前“两法”分治、行业分治体制格局存在潜在的冲突。也就是说，统一法制必然带来统一的运行组织体制的要求，这种要求为公共资源交易市场建设或平台体系的发展带来契机。其次，在我国所特有的国有经济成分远高于欧美发达国家的政治经济背景条件下，无论是招标投标制度还是政府采购制度，都难以承载对所有公共部门资源配置活动治理的内涵与外延。而无论是公共资源交易、还是公共采购定义，在内涵与外延都比《招标投标法》、《政府采购法》具有更强的包容性和准确性。显然，公共资源交易市场（平台）体系这一制度体系为适应中国加入GPA要求及整合“两法”提供了一个制度框架。无疑，这一整合过程是公共资源交易平台新的发展机遇。如何把握机遇，建立国家统一的公共资源交易治理法制或积极融入统一组织体制的资源整合之中，这也值得我们深入思考。

（二）挑战

一是，三中全会报告在“全面正确履行政府职能”提出：“政府要加强各类公共服务提供。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买加大政府购买公共服务力度”这对作为事务性（场所、环境提供）服务的“运行平台”提出了挑战，如果平台仅仅是承担上述提供交易监督场所、环境的事务性服务机构，即仅仅充当一个“运行平台”，从长远发展来说，随着政府购买公共服务力度的加大，这将给“运行平台”的生存带来挑战。

二是，三中全会报告“优化政府组织结构”提出：“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”对按照监管兼容的公共资源交易监督管理机构会面临一些质疑和挑战。

五、建议

一是，加强制度建设的科学性与规划性。建议由中国物流与采购联合会公共采购分会牵头，公共资源交易市场相关机构共同参加，发起成立中国公共资源交易市场建设研究学会，为集思广益、整合业内思想资源、总结实践经验提供交流平台。为开展业务培训编写教材。同时为开展相关课题研究、为事业发展提供理论支撑。

二是，建立公共资源交易市场建设沟通交流的长效机制。建议“中国物流与采购联合会公共采购分会”定期召开中国公共资源交易市场建设论坛，为交流沟通提供平台。

三是，当前国家有关部门的公共资源交易平台整合建设方案正在征求意见阶段。个人建议以解决问题和矛盾为导向，并按照三中全会的精神和国办发（2013）22号文件有关精神，及时地通过各种渠道提出自己的反馈意见，使方案更加科学合理。针对公共资源交易平台整合建设方案的不足，提出一些修改意见和建议，供交流和讨论。

谢谢大家！


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