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热点|杭绍台铁路建设权争夺始末

2017-12-19 凡凡 中国采购与招标网


精彩内容

杭绍台铁路建设权之争

近日，我国首条由民营资本控股的PPP高铁项目——杭绍台铁路建设权之争终于落下帷幕，最终以中铁总要求的工程总承包方式，确定了3家投标单位，分别是铁一院、中铁工程设计咨询集团和中国铁路设计集团。投标总价均为229亿，建设工期4年。

一、铁总争夺杭绍台铁路建设权始末

2017年8月，铁总下发一份文件，指定了一些预备建设的铁路线路必须采用EPC建设模式，其中并不包含杭绍台铁路，在这份文件中，铁总仅仅是“建议”杭绍台铁路采用EPC的模式。

地方政府和项目筹建方并未重视铁总的这份文件，依然按照原定思路推进该项目，将该铁路的设计、建设、运营将会分割成不同的项目，分别招标。未考虑或者说并未完全考虑采用EPC的模式。

此后，铁总向杭绍台铁路筹备方提出必须要采用EPC模式。这一要求让项目筹备方感觉到吃惊，其中一个重要原因在于杭绍台项目推进速度较快，已经由一些机构完成了许多前期工作，如果采用EPC模式，就意味着这些工作要重新由总承包方再进行一次。

据了解，杭绍台高铁项目业主为杭绍台铁路有限公司，建设资金来自某民营联合体资本、中国铁路总公司、浙江省、台州市、绍兴市的项目资本金和国内银行贷款，项目出资比例为该民营联合体资本51%，中国铁路总公司15%、浙江省13.6%、台州市10.2%、绍兴市10.2%，招标人为浙江杭绍台铁路有限公司（筹）。这说明尽管是民营企业控股，但话语权还在中铁总那里。虽然在铁总提出要求后，杭绍台高铁的民资代表曾经两次尝试与铁总沟通，但并未取得明显成果。杭绍台城际铁路已采用总承包（EPC）模式招标。

值得注意的是，在铁总提出这一要求后，铁总旗下的中国铁路设计集团有限公司即联系到杭绍台铁路筹备方，提出希望参加该铁路项目建设的招标。

建设模式仅仅是铁总提出的一方面要求，此前计划中，铁路建筑安装工程费的下调比例为8%，这意味着参与竞标的施工方需要承诺，要在总的建设费用中节省出8%以上的比例，而铁总则要求将这一比例下调至3%，这意味着施工方在工程经费上能够更加宽裕，而项目承包方资金压力越大。

最终，杭绍台高铁项目，入选的3家投标单位都是以设计为主，分别是铁一院、中铁工程设计咨询集团和中国铁路设计集团。投标总价均为229亿，建设工期4年。没有一个以施工为主体的企业满足投标要求。

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从招标文件中投标人资格要求来看：

投标人资格要求

（一）投标人：

1. 本次招标要求投标人具有独立法人资格，具有建设行政主管部门颁发的工程设计综合资质甲级或铁路工程施工总承包特级资质。

2. 自2012年1月1日以来独立或牵头承担过国内铁路EPC工程总承包项目。（业绩证明材料为合同协议书）

3. 本次招标不接受联合体投标。

（二）拟派项目经理

拟派项目经理须具有高级工程师及以上职称或勘察设计类（如有划分等级的要求一级）或一级建造师注册执业资格证书，具有1项及以上设计时速不低于250km/h国内铁路项目设计或建设（施工）管理工作经验，且未在其他在建工程项目任项目经理。

（三）其他要求

1、投标人及其拟派项目经理自2014年1月1日起至投标截止日止无行贿犯罪记录（以检察机关档案为准）；

2、投标人及其拟派项目经理未被列入招标投标失信黑名单（以浙江省发改委、中国铁总公司公布的披露期内的失信黑名单为准）；

3、拟派现场的设计负责人须具有高级工程师及以上职称或勘察设计类（如有划分等级的要求一级）注册执业资格证书，具有1项及以上设计时速不低于250km/h铁路项目设计工作经验（或拟派施工负责人须具有高级工程师及以上职称，具有铁路工程专业一级注册建造师执业资格证书，具有1项及以上设计时速不低于250km/h国内铁路项目建设（施工）管理工作经验且未其他在建项目任职）。

4、投标人用于投标标段的营运资金（包括适当凭证的现金资源、银行贷款和信用额度）不应小于1亿元，且近三年内平均年营业收入不少于20亿元；

5、自2014年1月1日以来投标人没有与骗取合同有关的犯罪或严重违法行为而引起的诉讼和仲裁。

6、自2014年1月1日以来投标人不曾在任何合同中违约或被逐或因自身原因而使合同被解除。

7、自2014年1月1日以来投标人财产未被接管或冻结，企业未处于禁止或取消投标状态。

8、投标人拟派其他人员要求详见详见投标人须知附件2“表2-6资格审查其他要求”。

9、与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标，单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加本招标项目投标。

10、承担过本项目初步设计单位、设计图审核单位、监理单位及其下属分公司、子公司及其控股公司不得参与本招标项目投标。

可以说，前三条几乎把国内所有施工企业都挡在门外了。

据了解，拥有铁路工程施工总承包特级资质的企业，目前只有36家，都是中国中铁系和中国铁建系的。而同时满足“独立或牵头承担过国内铁路EPC工程总承包项目”的更是没有几家，还不接受联合体投标，这样的门槛或许没有几家民营施工企业能参与进去。

二、杭绍台铁路建设权争夺解析

浙江工商大学经济学院经济系主任刘彤副教授在接受媒体采访时表示，高铁项目本身投入高，回报较小但稳定，其更大的利益在于项目建成后的经营权的获得。中铁总争夺建设权的最主要的目的，还是在经营权的获取上。建设权如果被民营企业拿走后，中铁总后续在经营权上就失去了很大的控制力。

其次，无论是地方政府或者是民资联合体，都很难影响铁总的要求。其中一个重要原因在于无论是前期工作，建设标准或者后期入网、运营都离不开铁总的支持。

按照原定计划，在杭绍台铁路建设完成后，将委托给上海铁路局进行运营，铁总可以决定是否将该条铁路纳入全国铁路网，同时也可以决定安排多少车次，这些都会影响未来杭绍台铁路的商业化运营，换言之，投入数十亿的民资联合体能够获得足够的商业回报，很大程度上取决于铁总的态度。

但据媒体此前援引的中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部分析师蹇梦微的观点，该项目“早期曾希望在周边土地开发上有所突破，但根据相关政策，需要在项目开始前明确土地范围、出让方式等，PPP项目很难做到，而且铁路属于线性项目，沿线涉及多个地方政府，如何供应土地、各地如何协调都很难在前期完成，只好先放弃”。

民企进入该项目的过程中遇到的问题，不仅涉及到股权合作、回报平衡、风险平衡、项目运营、PPP 合作期满移交、沿线政府投入补偿等技术性问题，还包括推进铁路资产资本化经营和混合所有制改革的种种挑战，民企参与项目的建设很难与当前政策、各地政府要求相符合。