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政府采购纳入公共资源交易平台建设体系的几点思考
作者：李穗华 发布于：2016-02-25 11:32:44 来源：福建省财政厅网站
根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》，近年来地方各级政府积极推进工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场建设，对促进和规范公共资源交易活动，加强源头防治腐败发挥了积极作用。但由于公共资源交易市场总体上仍处于发展初期，各地在建设运行和监督管理工作中存在不少突出问题，在推进政府采购活动纳入公共交易市场的过程中，存在的核心问题主要有以下两方面：一是公共资源交易机构组织领导架构和交易业务行政监管机构的职责定位；二是政府集中采购机构的设置和政府采购代理活动的开展场所。
一、我省交易平台建设现状
（一）总体情况
根据2014年的统计数据，全省已有8个设区市成立公共资源交易统一平台（其中6个设区市成立公共资源交易中心、2个设区市依托行政服务中心）、35个县（区）建立统一平台；已有8个设区市、32个县（区）将政府采购活动纳入公共资源交易统一平台。
从政府采购活动纳入公共资源交易平台的形式上来看，主要有以下五种类型：一是所有政府采购活动进场；二是仅政府采购招标活动进场；三是仅政府集中采购目录内项目进场；四是仅政府集中采购目录内招标采购项目进场；五是仅政府集中采购目录内通用品目采购项目进场。从政府采购代理机构进入公共资源交易平台的形式上来看，主要有以下三种形式：一是政府集中采购机构场内常驻；二是政府集中采购机构场内常驻，甲乙级政府采购代理机构按项目进场；三是政府集中采购机构、甲乙级政府采购代理机构均按项目进场。
以上不同类型的运行机制，根据各地区推进公共资源市场化配置工作的要求及政府采购监管的实际需要，在具体的机构名称、行政隶属、服务范围、执业场所等方面有所不同，但都是在遵循“管采分离”原则下，探索更集约化管理模式的有益尝试。
（二）具体情况
从各地区的具体情况来看，有设立公共资源交易统一平台的地区还存在不同的做法，主要呈现出以下几个方面的不统一：
一是机构名称不统一。有称“行政服务中心”、“发展服务中心”、“公共资源交易中心”。内设负责政府采购的机构名称也不统一，有称“政府采购中心”、“招投标中心”。
二是机构隶属及性质不统一。机构隶属方面，统一平台具体机构有直属同级政府，由政府副秘书长担任负责人；有隶属同级监察部门，由纪委领导担任负责人；有的隶属同级财政、发改部门。机构性质上有全额拨款事业单位、自收自支事业单位；有的没有正式编制，只是临时机构。
三是政府采购投诉处理机制不统一。有的由公共资源交易机构统一处理，有的由纪检监察部门处理，有的由财政部门处理。
四是政府采购信息发布平台不统一。有的要求全程交易信息在公共资源交易机构统一信息平台上发布；有的仅要求政府采购招标公告和结果公告在公共资源交易机构统一信息平台上发布。
五是服务收费不统一。对政府采购代理项目，是否收费、收费的范围、标准均不统一。
二、利弊分析
推进政府采购活动纳入公共资源交易统一平台，在节约行政资源、规范集中采购机构效能建设、优化政府服务环境等方面起到了一定的积极作用。
一是有利于优化政府服务环境。建立公共交易统一市场，在办公场所、设施、人员方面进行整合，有利于节约行政成本。公共资源交易统一场所内规范服务主体行为和市场交易行为，营造更加充分的公开、公平、公正的市场竞争环境，吸引更多的市场主体参与竞争。
二是有利于开展与政府采购相关的协调工作。政府采购活动纳入公共资源交易平台后，除财政部门作为监管部门在职责范围内进行采购活动的监管外，集中采购机构的日常工作还受到市场公共管理部门的监督，增加了一个宣传的窗口、协调的途径，在一定程度上支持和促进了政府采购工作的开展。
三是有利于从源头上预防腐败。将政府采购活动纳入公共资源交易平台，实现行政行为与市场行为剥离，进一步提高政府采购执行操作的透明度，从根本上减少以权谋私、钱权交易的条件和机会，起到教育和保护党员、干部的积极作用。
但是，由于隶属关系、管理权限、职责分工等因素，导致在政府采购活动纳入公共资源交易市场的执行操作过程中，出现一些偏离《政府采购法》要求的做法，对政府采购监管工作的正常开展造成了一定影响，主要表现在：
一是再监督主体越位。《政府采购法》明确财政部门作为政府采购活动的监管部门，依法履行监管职责。公共资源交易统一平台作为承载政府采购代理活动的有形场所，其管理部门在职能定位上应侧重于对市场内行为主体的效能监督，而非对行为主体的操作监督。
二是职责不清，内部管理与外部监督相混淆。在政府集中采购机构作为公共资源交易统一平台内设机构模式下，有的发展服务中心与招投标办两个牌子一套人马，人员统一使用。发展服务中心是集中采购机构的主管单位，招投办又履行政府采购活动再监督职责，同一套人马，既是主管单位，又是再监督部门，职责不清，重返既当“运动员”又当“裁判员”的境况。
三是机构级别设置较高，监管部门履职难。公共资源交易平台的主管部门通常级别设置较高，有的行政（发展）服务中心由市政府副秘书长兼主任，监察局长当副主任，主管领导行政级别明显高于作为政府采购监管部门的财政局，如在推动政府采购监管工作中出现意见分歧时，财政部门的协调存在困难。
四是整合工作形式重于实质。有不少地方反映整合后政府采购效率和效益并未有显著提高，与当初政府整合公共资源交易的初衷相差甚远。有的因场所变更，地处偏僻，交通不便，出现影响采购效率的情况；有的因管理手段生硬、机械，出台不切实际的交易场所管理办法，供应商和代理机构多有抱怨，降低了供应商参与竞争的积极性。
三、政策建议
（一） 坚持依法监管，理顺关系，明确职责。政府采购活动纳入公共资源交易平台应明确内部管理与外部监督的职责分工。作为公共资源交易平台的主管部门，行政（发展）服务中心虽是主管单位，但不是监管部门，承担场所治理、效能监察、人员纪律、服务质量等方面的内部管理工作。对集中采购机构的代理行为，其监管部门仍是财政部门。纪检、监察部门是对内部管理及外部监管的再监督，不宜越位履行具体监管职责。
（二）坚持顶层设计。对推进政府采购活动纳入公共资源交易统一平台问题，要在理顺监管权责关系、明确监管主体、理清监管要求的基础上，根据各地政府采购制度改革推进的具体情况，具体问题具体分析，不应采取“一刀切”的办法。但在明确公共资源交易平台主管机构、执行机构、业务监管机构和再监督机构、界定各自工作职责等方面应有顶层设计。
（三） 坚持集中采购机构的独立主体地位。对已经纳入公共资源交易平台的政府集中采购机构，应保持其合法性和独立性。要坚持把政府集中采购机构作为一个独立的机构，以便其行使职责时能保持独立性，也便于监管部门履行监管职责。
四、建设思路
（一）组建原则
按照“建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”的原则，对于公共资源交易平台的建设、政府采购如何纳入公共资源交易平台以及加强监管，应当遵循以下三个原则：
1、遵循法律框架原则。在国家现行建设工程招标投标、政府采购、土地出让、产权交易管理和监督的法律框架内，以公共资源交易平台建设为契机，理清相关行政主管部门的监管职能划分，强化各主管部门的监管职责。
2、行政隶属和业务监管相分离原则。公共资源交易平台的具体执行操作机构应不隶属于任何行政主管部门，确保独立地位。但因公共资源交易平台的交易内容涉及多个行政主管部门，为加强对公共资源交易活动重大事项的领导和协调，建议成立由政府主要领导牵头的公共资源交易管理议事协调机构，负责公共资源交易工作重大问题的决策。各行政主管部门依法履行对公共资源交易业务的监督管理职责。
3、协调高效原则。纳入公共资源交易平台的业务涉及的法律法规不同，执行操作规则和要求不同，在公共资源交易平台内部设置上，应充分保证各业务的相对独立性。在人员管理、场所使用、信息公告、财务管理等方面则可以实行统一管理。
（二）主体架构
建立由政府主要领导牵头的公共资源交易管理与监督议事协调机构，承担工程建设项目交易、经营性土地使用交易、矿产资源勘探开采权交易、国有(集体)产权交易、政府采购等交易活动重大事项的领导和协调职能，即公共资源交易管理委员会或公共资源交易管理领导小组，组织协调各有关行政部门，依法对公共资源交易活动进行管理；制定公共资源交易管理和监督工作的目标任务；研究解决公共资源交易管理工作中的重大问题。
组建公共资源交易中心，是集中统一的公共资源综合交易活动的服务机构（有设立行政服务中心的地方可以考虑合署办公），主要承担公共资源交易活动的具体执行操作，履行公共资源交易活动的日常管理职能，隶属于同级政府或公共资源交易管理委员会管理。建设、财政、国土资源等职能部门行使相关行政监管职能，原分散的政府采购中心、国有资产产权（物权）交易中心、工程项目交易中心等交易执行等职能划归公共资源交易中心，中心根椐相关法律法规要求和实际需要，可成立专门从事政府采购、国有资产产权（物权）交易、工程项目交易等业务的独立的内设机构，分别履行相应职责；也可以根据工作流程，将工作内容相近的环节进行整合。
通过创新管理体制，理顺公共资源综合决策层、监管层、执行操作层之间的关系，实现管采分离、机构分设、职责分开。作为决策层的管委会，主要对公共资源交易工作中的重大事项进行研究、决策和组织协调。作为操作层的交易中心，职责定位为制定各种进场交易规则，承担公共资源交易活动的日常组织实施工作；严格按照各项交易规则和办法承接交易活动，为各项交易活动提供信息化平台。作为监管层的相关职能部门按照国家法律，法规和有关规定，对相应交易活动进行行业管理和监督。（作者单位：福建省财政厅采购办）
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发表于 2016-2-25 14:59:03
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发表于 2016-2-25 15:44:00