专访王守清：期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展 中国政府采购杂志 【转】

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期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展

——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授

原创 2017-06-05 中国政府采购杂志 中国政府采购杂志

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    随着各地政府和社会资本合作（PPP）项目如雨后春笋般涌现，PPP立法问题备受关注。财政部条法司相关负责人也在近日透露，PPP立法进程正在抓紧推进，目前已完成PPP条例初稿，近期会向社会公开征求意见，力求加快立法为PPP项目推进提供更好保障。

    带着业界的关注，本刊记者采访了深耕PPP二十多年，被誉为“中国PPP教父”的清华大学建设管理系教授、清华大学PPP研究中心首席专家王守清博士，请他谈谈对PPP立法的研究与期待。

    记者：从专家的角度看，PPP立法亟待解决哪些问题？

    王守清：PPP（特许经营）的立法工作于2016年7月迎来重大改变，随着李克强总理的一锤定音，立法工作改由国务院法制办统一主导，财政部和发展改革委则由原来的PPP法和特许经营法的各自主导方转变为参与方。

    因PPP（特许经营）立法涉及的项目投资规模大、适用领域广、合作周期长，参与主体、利益关系和风险也相对复杂，由法制办牵头统一推进两法合一的立法工作，一方面可以释放政府稳定政策、保障参与各方的合法权益等的信号，也可以防止两部委各自立法可能带来的问题。

    因PPP涉及面广，我国相关实践也不够成熟等，现在出台PPP法非常困难，所以先出台PPP条例，以尽快解决实践中的一系列问题。PPP条例首要解决的：一是过去的法律与PPP存在空白甚至不匹配的地方；二是各部委之前出台的政策文件，其中规定不一致的地方；三是项目操作层面一些具体有争议的问题。当然，法律可能不会规定那么细，而条例则可以规定得更细一些，但是又会存在一个问题是，一旦PPP条例与过去层级更高的法律发生冲突，还是以法律为准，所以长远的目标还是要立PPP法。

    记者：目前，PPP领域有哪些问题比较突出，亟待在条例中予以明确？

    王守清：需要明确的问题很多，立法的问题、不同主管部门之间的协调问题、金融体系不成熟的问题、信用体系不健全问题、公众参与机制不完善的问题等，尤其是如何解决当下我国PPP模式中，央企/国企在主导，民企/外企进入困难的问题。

    记者：什么是PPP？与特许经营有何区别？

    王守清：特许经营在我国应用了二十多年后，其内涵已经比英文Concession扩大了。

    中文的“特许”与传统意义上的“行政许可”并不完全相同，因为是通过招投标等程序选定的社会资本方，签订合同后由社会资本方按合同约定去实施项目。通过合同约定的许可，是广义的“特许”但不一定全是行政许可，政府还需要严格监管。“经营”也不一是一般意义上的经营，不是说只有向公众收费才是经营，而向政府收费也属于经营，其本质更是“运营”的概念。另外，我国的PPP中的第二个P（央企/国企主导）与国际上的第二个P（真正的私企）本质不同。

从这几点看，虽然我国的PPP内涵比特许经营大，但我国的特许经营与PPP的差距并不必想得太大，也没有必要拘泥于这些名词，因为都是引进社会资本提供公共产品的一种创新模式。我国只需立法中明确用词并定义其内涵和原则即可，也不必与国际上完全一样，何况本来政府与社会资本合作就是我国的用词。

    记者：什么项目可以做PPP？做怎样的PPP？

    王守清：不是所有的项目都可以用PPP。全世界PPP做得较好的国家，其公共项目采用PPP模式的也不过10%、20%。这是因为，提供公共产品终归是政府的责任，不能完全推向市场。其实不同的模式有不同的优缺点，对特定的项目应该做出选择。

    PPP在具体项目中的体现形式并不固定，需要政府和企业根据项目特点，因时、因主体、因地制宜，各方达成公平协议并保护公众利益等即可。具体来说，从政府的资金情况看，政府在短期和长期都没有钱时，可优先做用户付费的PPP项目，即经营性项目，如收费高速公路、桥梁等基础设施项目；政府短期没钱但长期有钱时，可做用户付费加政府补贴运营的PPP项目，即准经营性项目，如污水和垃圾处理等市政/公用事业项目；政府有钱时，做主要由政府支付的PPP项目，即公益性项目，如学校、养老院和监狱等社会事业项目。

    记者：PPP中的招标投标是按照《政府采购法》还是《招标投标法》？

    王守清：从适用项目的属性看，《政府采购法》强调使用财政性资金，《招标投标法》强调工程建设项目。二者虽然都适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目是使用者付费项目，特别是涉及工程建设的，故可能更适用《招标投标法》；有些PPP项目并非工程建设项目，故可能更适用《政府采购法》。从选择投资者的方式看，PPP项目干系众多、合同结构复杂，需就各方特别是政府和投资者之间的利益共享、风险分担，以及政府的规制和监管等进行细致的协商谈判。但两法规定的招投标过程过于严格，消除了在PPP项目前期，政企双方就长达十几、几十年的合同进行协商完善的机会。从作用时效看，在政府付费的PPP项目中，政府作为使用者的代表，应对整个项目负责。尽管政府与企业后续的行为都受招标文件签署的合同（或采购合同）制约，但仅就前期选择投资者的过程来看，《政府采购法》更侧重于长期的考虑，可能更适合特别是要求不够明确的项目。

    记者：国外PPP立法有哪些特点？有哪些方面值得参考借鉴？

    王守清：国内外PPP模式存在着很多不同点，比如以下几方面：一是解决产权问题。国外PPP模式中的“私”是真私企，由于私企的逐利性，一定会好好干，否则就会血本无归，因为政府监管严格且公众参与机制成熟。而我国PPP中的“私”并不单指私营经济主体，国有企业是国内PPP市场上最重要的主体，其带来的后果是央企/国企不会破产，有政府兜底，效益可能不会那么高。二是解决协调机构问题。西方国家推广PPP模式有统一的协调机构，而我国PPP因为涉及面太广，在行政管理上没有任何一个部委的职能可以全面覆盖PPP。建议我国做好顶层设计，可以设立中央和省级的专门PPP机构，明确牵头负责部门，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡等，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通。三是西方国家将PPP作为提供公共产品的模式之一，而我国几乎是一刀切，地方政府都在采用PPP模式，几乎别无选择。四是西方国家实施PPP主要是为了提高效率，提高服务水平，而我国地方政府做PPP的大部分目的是为了融资。

    总之，这些宏观和微观上的问题，都需要条例给与明确的答案，这样条例的出台才对实践更有指导和规范意义。

    记者：谈谈您对条例的期待？

    王守清：这三年我国PPP是一步一步向着更完善的方向在走，因此，可以期待未来我国PPP会在更有顶层的设计和协调、更加公平的环境、更加有远见和有经验的政府和社会主体，在更专业和中立的咨询和律师支持下，朝着更加可持续的方向发展，形成我国PPP发展规范和常态化的局面，也为下一步我国“走出去”“一带一路”PPP做好充分的准备。