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[ 政府采购毛病出在什么地方
2009年11月11日07:35 上海商报 乔新生
导读：原本为了增加政府采购的透明度，通过规范化管理减少腐败而设定的采购制度，但在实际操作中却使得政府采购波诡云谲，结果适得其反。广州格力公司状告广州番禺区财政局和广州市财政局的案件，在社会上闹得沸沸扬扬。这一案件起因于广州番禺中心医院采购空调设备，广州格力空调销售有限公司虽然报价低于竞争对手，但最后还是铩羽而归。广州格力公司于是愤然将财政局告上法庭。
其实，全国此类事件众多。财政部曾经因为帮助国家发改委实施政府采购被推上被告席。尽管当时新闻媒体跟踪报道，认为这是我国《政府采购法》能否得以贯彻落实的标志性案件，但这一案件最后还是无疾而终。可以肯定的是，广州格力公司状告广州市财政局，结局大体相似。
之所以会作出如此推断，原因就在于虽然我国《政府采购法》明确规定，“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格，采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求”。但在操作过程中，大型设备采购必须进入招标投标中心，由招标投标中心按照《招标投标法》的有关规定进行操作。这就意味着政府采购涉及到财政部门、设备使用部门和招标投标部门。这种特殊的法律关系决定了，政府财政部门虽然负责政府采购，但是，对采购的过程并没有多少发言权。招标投标中心才是问题的核心，状告财政部门，很可能是选错了对象。
可是，如果把招标投标中心作为被告，那么，产生的后果将会更加严重，因为招标投标中心只是一个中介机构，在政府的行政序列中，它只是起到一个媒介的作用。在现实生活中，招标投标中心既不能签订具体的采购合同，同时也没有承担民事责任的能力。状告招标投标中心很可能会竹篮打水一场空。
按照我国《政府采购法》的有关规定，财政部门充其量是政府采购的组织者和审批者，当双方当事人通过招标投标中心签订合同之后，只要合同符合政府采购的有关程序和条件，那么，财政部门只负责项目审批，而不需要对合同的效力和合同的履行承担担保责任。
正是这种特殊的制度设计，使得中国的政府采购波诡云谲，充满玄机。招标投标中心实行法制化管理，每一个环节都有明确的法律规定，但是，要想把这些规定落到实处，还需要相关的专业人员。假如专业人员在评审标书的过程中，提出了自己的意见，那么，即使投标人提出异议，在法律上也没有约束力。换句话说，政府部门及其工作人员只需要精心挑选评审标书的专业人员，就可以将自己的意图贯彻下去。在这个过程中不会留下任何破绽。评审标书的专业人员在法律规定和招标条件之内，具有非常大的自由发挥空间。在招标投标的过程中，究竟鹿死谁手，不是由政府官员说了算，而是由专业人士说了算。
这样的制度设计本来是为了避免暗箱操作，防止政府官员人为干预采购活动，可是，实施的结果却适得其反，非但没有减少政府干预，反而由于制度上的阻隔，使得纪检监察部门在检查的过程中，很难追究政府官员的责任。在本案中，招标投标中心起到非常重要的作用，而合同双方当事人则是投标人与购买人，政府财政部门只不过起到组织和协调的作用而已。但恰恰是这种特殊的制度安排，使得一切都显得冠冕堂皇，而又令人莫名其妙。
说白了，在这样的制度设计下，需要大型设备的政府机关及其所属部门，没有权利到市场上去购买；不需要大型设备的政府部门却可以越俎代庖，到市场上进行采购。政府设立招标投标中心的目的，是为了增加政府采购的透明度，通过规范化管理减少腐败，但是操作的结果却正好相反，由于评审标书的专家们可以独立表达意见而不需要承担任何责任，使得这种表面上看起来完美无缺的制度设计，在现实生活中却显得如此的诡异。
过去我们经常说无法可依，现在我们终于有法可依，可是，按照法律操作却出现这样的结局，这不能不令人叹息。
笔者认为，之所以出现这种情况完全是由于立法者想当然，希望通过适当分权制衡，解决我国政府采购中存在的问题。但是，所有这些制度设计都是治标不治本。正确的做法应该是，政府部门把自己采购每一项设备的价格以及使用情况张榜公布，直接接受选民的检验。如果选民认为这些采购行为不必要或者不合适，那么，完全可以通过人民代表大会加以否决。
即使格力公司最终取胜，也没有普遍意义。说到底中国是一个成文法国家，这一案件的胜诉，并不意味着其他类似案件都能获得胜利。在现有的框架内，政府采购还会出现各种各样类似的问题。我们希望国家立法机关不要忙于在政府机关之间相互分权制衡，而应该充分发挥人民代表大会的作用，确保政府官员不敢贪、不能贪、不想贪。现在这样的制度设计，只是徒增政府官员而已。
（作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、法学教授）
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发表于 2009-11-12 08:21:40
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