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补上价格审查的“短板” ——政府采购价格评审问题探讨（下）
栏目： 理论前沿,政采要闻,电子报 时间：2017-07-17 23:10:07 发布：管理员
【摘要】
【深化改革再出发】
补上价格审查的“短板” ——政府采购价格评审问题探讨（下）
供应商报价应遵循技术性约束和法规性约束。可针对供应商报价的构成因素及价格取值，从完整性、符合性、合理性等方面进行审核评定。具体规则、标准和方法，可在财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》相关规定的基础上调整补充。
怎样审核评定供应商报价
如前所述，政府采购价格评审，是指评审组织按照确定的规则流程，对供应商报价进行审核、质疑、求证和评定的过程。这一过程既包括法定的规则流程，也包括采购文件约定的规则流程。
质疑，是一项重要的评审原则。未经质疑的报价，是不可信任的报价。价格评审首先要做的，就是以质疑供应商报价的真实性为起点的价格审查。供应商则要对报价的真实性承担说明和举证的责任。
真实的报价，是用规范的会计方法核算出来的报价，而不是凭经验估算的笼统模糊的报价。其价格构成应清晰明了，价格取值能够覆盖全部成本且符合行业惯例、市场行情。价格评审，就是对供应商报价的构成因素及价格取值，从完整性、符合性、合理性等方面进行审核评定。
所谓完整性审核，是对价格构成因素是否完整、是否存在漏项的审核。政府采购的价格支付针对的不仅仅是标的物标价，也包括实际发生的交易费用和履约费用。任何漏项都会导致价格趋低，引发无法履约的合同风险。
所谓符合性审核，是对供应商报价是否对应采购要求、是否符合市场行情的审核。价格是采购需求的影子，应与采购需求中各项技术条件和商务条件相对应。
所谓合理性审核，是对取费标准是否合理合规的审核。比如价格中的税负比例是法定的，供应商不能自我减免。再如企业的利润，供应商有权让利，但这种让利应当是普惠的，是其他消费者也能够享受到的，而不能是政府采购独享的特权。其他价格因素的合理性审查标准各有不同，如产品的运费，本地企业低于外地企业就是合理的。
实施价格审核，可以依靠评审专家的专业知识和对市场行情的了解，也可以参照项目预算给出的价格构成，或是对比其他供应商报价的价格构成因素和取值标准。对于出现重大价格偏离的报价者，应要求其作出说明，并提供证据证明其报价的真实性和合理性。
价格审核的结果，是供应商报价的通过或不予通过。只有通过了完整性、符合性、合理性审核的报价，才能被认定为真实可信的报价。未通过者不得进入价格评定环节。需要进一步研究的是，能否通过价格修正，纠正完整性、符合性和合理性存在问题的供应商报价，使之通过审核。在这个问题上，工程建设项目报价偏差的修正办法值得借鉴。
价格评定，则指对所有通过价格审核的供应商报价，按照法定的价格评分办法进行评分，或按照法定的成交标准推荐成交。在确保供应商报价真实、完整的前提下，价格评定采用低价优先原则的正当性和合理性才能免受质疑。
怎样约束供应商报价
采用商铺或摊位交易通用的单价汇总法产生的供应商报价，只能比较贵贱，不能审核真伪，也无法满足政府采购价格评审的要求。这是因为，单价是涵盖利润、税收和多种成本项的综合价格，构成因素及其对价模糊不清。人们能够在多个价格之间分出孰贵孰贱，却无法识别其是否真实完整。政府采购通过不同于店铺交易的合约会审达成交易，除了交易方式的不同之外，交易费用也有差异。采用单价汇总法编制的供应商报价，不适用于政府采购。政府采购的供应商报价，应遵循特定的约束，包括技术性约束和法规性约束。
政府采购的供应商报价，应当是运用规范的会计准则和会计方法核算出来的报价，具有确定的价格构成因素，由确定的会计科目来表达。这就是技术性约束。
以货物采购为例，完整的供应商报价，其价格构成因素至少对应下列会计科目：
1.生产或采购成本。对产品的生产商而言是生产成本，即原材料采购成本+加工制造成本；对经销商来说，则是进货成本。
2.签约费用。指供应商为了达成政府采购合同所需支付和代付的全部费用。
3.履约费用。指供应商为了履行合同义务，包括实施合同验收所需支付的全部费用。
4.计划利润。指供应商应当从政府采购合同中获取的符合行业惯例和市场行情的净收益。利润可能是价格竞争的主要因素，应重点审查其合理性。
5.税负成本。特指营改增之后的增值税。此处所称的成本，是会计学概念上的成本。它是指供应商为了获取政府采购合同和履行政府采购合同所必然发生的各项支出。上述会计科目中，除了计划利润科目外，其他都是成本项，如购进产品或原材料，支付员工工资、社保费用，购买招标文件、制作投标文件、参与投标活动等。需要特别指出的是，低于成本报价不等于亏损报价，不应用是否亏损来解释是否低于成本。那些认为无法认定一分钱报价或零元报价低于成本的观点，就是混淆了成本与亏损的概念，从盈亏的角度审视成本，把企业未必亏损误认为未必低于成本。
以上所列是价格核算的一级科目，不同的采购项目会有不同的二级科目、三级科目等，在此不再列举。服务采购项目有其特定的价格构成因素，也不再详细列举。但是，采购人在要约邀请文件中，应当给出价格构成明细表的科目设置和具体格式。供应商可以根据报价需要细分次级科目，但不得合并科目。供应商的真实报价，应为上述全部价格构成因素合理取值的累加。
《政府采购法》把具备“健全的财务会计制度”，规定为供应商参加政府采购活动具备的资格条件之一，这在法规层面为供应商报价的技术约束提供了依据。也就是说，供应商没有能力按照会计准则和会计方法编制并提交价格构成明细表，证明其财务会计制度不健全，可认定该供应商不具备政府采购供应商的资格条件。
政府采购的供应商报价，还应遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。这就是法规性约束。
应当承认，供应商报价的构成因素和取值标准是其商业秘密，供应商有保守商业秘密的权利。但是，这种秘密的保守应该只针对与其竞争的其他供应商，而不能针对与其缔结采购合同的采购人。就像其产品和服务的技术、材料、工艺、管理等商业秘密必须对采购人公开一样，供应商报价的构成因素和取值标准也应向采购人公开。至于采购人如何保守供应商的商业秘密，政府采购法律体系另有规定，已从法律制度上作出保障。
满足技术性约束和法规性约束条件的供应商报价，才是可以公正评审、符合公平竞争原则的报价。
此外，政府采购必须严格遵循信息公开原则。依法公布的采购预算，如果包含与其构成因素对应的会计科目，将对供应商报价起到很好的示范作用，在价格评审中也会起到很好的参照作用。
结论
价格失真，是政府采购合同风险最主要的诱发因素。如果合同价格不能覆盖成本，没有适度的利润，就天然不具备诚信履约的条件。那些单纯依赖周密的履约监督、严格的合同验收来确保供应商诚信履约的做法，虽然愿望良好，难免徒劳无益。
合理的商业利润具有激发善念、抑制恶念的作用。通过严谨、规范的价格评审，把合同价格铆定在公道、合理的区间，确保守法供应商通过诚信履约获取应有的经济利益，才能引导供应商更多关注质量与服务的竞争，关注降低损耗与提升效率的竞争，让政府采购回归良性竞争的轨道。这也是政府采购应当发挥的政策功能。
综上，笔者的观点是：政府采购的价格评审存在制度性缺陷。当前，政府采购法律体系并不缺乏价格评审的依据，但并没有给出评审的工具。准确地说，仅给出了评分的工具，缺少审核的工具，即关于价格审查的规则、标准和方法的制度性规定。所以，价格评审问题的最终解决，有赖于政府采购制度创新。
关于价格审查的规则、标准和方法，以及对缺陷报价如何进行处理，笔者有一些初步设想。这些设想可能要对财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）的相关规定作出技术性调整和补充解释，但并不违背该文件的立法初衷。笔者的设想是否科学、有效，也需要放到政府采购实践中去测试和验证。当前，财政部正在修订《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令），希望价格评审问题能够在修订后的18号令中得到较好解决。
在以往的采购活动中，笔者深切感受到采购人对恶意低价的戒备和抗拒。采购文件中屡禁不绝的倾向性要求、不合理条件，大多出于采购人防范低价的无奈选择。这些也正是笔者重视和探索价格评审问题的动因。目前，笔者仅提出了解决价格评审问题的框架性思路，价格评审工具及其使用方法初具雏形。下一步希望与那些有防范不合理低价需求、在价格评审问题上与笔者达成共识的采购人合作，将笔者设计的价格评审工具付诸实践，进一步推动政府采购制度完善。
（海南菲迪克招标咨询有限公司/供稿）
【并非多余的闲话】
在维护买方权益方面，采购人相对弱势
■ 时明
讨论采购人的角色定位、处境和作用，这个题目并不比政府采购价格评审小，且与价格评审息息相关。笔者在此抛砖引玉，略作分析。
在政府采购活动中，采购人既是采购项目的发起人，兼有采购任务的下达、采购结果的确认、合同的签署与验收等任务，也是财务审计、廉政监督和社会评价的对象。采购人是政府采购的唯一买方，由于不涉及买方竞争，似乎有着天然的优势地位；采购人起着资源配置的主导作用，供应商逐利的视线聚焦于采购人；采购人是政府采购利益的守护人，负有防范和抵制各类不法侵害的重要职责。辨析采购人的多重角色，对遏制恶意低价中标、实现物有所值均具积极作用。
笔者尝试用以下几个基本事实，粗浅地揭示采购人在政府采购活动中的真实地位和处境。
1.采购人不具有公民消费市场中的买方特征。公民消费市场中的买方，既是出资人，也是决策人，同时还是受益人。政府采购与之不同，采购人不是出资人，其使用的是财政资金；也不是绝对的决策人，授予合同的决策权受程序规则约束，一定程度上掌握在评审组织手中；可能还不是受益人，无论是提供公共服务，还是满足采购人的自我需求。所以，观察和理解采购人的行为，不能简单类比公民消费市场中的买方逻辑。
2.达成工作目标才是采购人和采购项目最为关注的。任何政府采购项目的发起，都是为了实现特定工作目标。受工作目标刚性要求的制约，采购项目往往呈现以下规律：成不成的弹性小，好不好的弹性大；时间效率的弹性小，质量优劣的弹性大；政绩圆满的弹性小，权益损害的弹性大。甚至标的物的规格、数量乃至标的物本身都有足够的弹性。与工作目标相比，供应商违约是否造成项目的经济损失，则是次要的。
3.采购人不关注财政目标。美国著名经济学家弗里德曼对人的经济行为作出如下论断：“花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任”。对采购人来说，财政资金就是“别人的钱”。不管是“为自己办事”还是“为别人办事”，花“别人的钱”，采购人不会追求低价，只会追求更好；财政部门关注的“物美价廉”“节资增效”等政策目标，采购人都不会优先关注。反映在具体采购项目上，采购人的诉求往往与财政部门的政策理念产生冲突。对于低价，采购人通常是忌惮和抵制的。
4.采购人的正当权利受到过度制约。政府采购具有资源配置功能，牵动巨大的经济利益。在节资反腐的导向下，采购人一旦发起采购项目，就像踏上了“腐败、寻租、暗箱操作、利益输送”等恶名构陷的雷区，必须时刻绷紧避嫌自保之弦。不同地方、不同部门发布的涉及政府采购的各种法规规章、规范性文件，甚至一些服务性交易机构的内部制度规则，几乎都在打着维护公平、正义，促进反腐、规范的旗号，而致力于限制和约束采购人的正当权利，形成了新的权责不对等。
5.政府购买货物或服务，产权人和受益人通常不是采购人，而是不特定的社会公众。通过政府购买形成的资产，产权状态往往比较模糊，产权与使用权大多相分离，资产的权益多处于虚置状态，难以得到有效保护。政府提供的服务，只要没有产生人身损害或个人财产的损失，服务质量是否达标，是很难评估和追究的，受益人权益的保障也往往处于虚置状态。
还有其他一些事实，笔者不作详尽讨论。通过以上事实，笔者试图推导出这样的结论：在维护买方权益方面，采购人相对弱势。
当采购结果成为定局，政府采购合同正式签署之后，工作目标能否顺利达成，就成为采购人排位最高的关注点。至于供应商能否严格履行合同义务，履约中是否存在违约行为，是否造成了经济损失，已不再是采购人关注的重点。即便感受到了供应商的违约损害，采购人也往往缺乏依法维权的主观意愿。可以说，维护政府采购项目的正当权益不受供应商的违约侵害，寄望于采购人在合同履约中的维权努力，是不可靠的。
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责任编辑：LIZHENG 本文来源：中国政府采购报第682期第4版
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发表于 2017-7-19 07:10:53
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