财政部发改委PPP打架，地方官员：一个钱袋子一个管审批都绕不开 【转贴

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财政部发改委PPP打架，地方官员：一个钱袋子一个管审批都绕不开



财政部发改委PPP打架，地方官员：一个钱袋子一个管审批都绕不开


2016-01-15 原创 PPP头条


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文丨丁小雨 来源

丨

『

PPP

头条』

昨天，

『

PPP

头条』

编发文章《发改委吴亚平：财政部建一套

PPP

项目决策审批机制资源重复浪费》引起业内的广泛关注。事实上，两部委的

PPP

之争由来已久，以下由

『

PPP

头条』

为您梳理。

【法律】

早在2014年，发改委启动了特许经营法的立法工作，财政部启动社会资本合作法立法工作。2015年12月发改委召开座谈会就立法草案听取亚行专家意见，同月，财政部政府与社会资本合作法结束征求意见。财政部重点想推PPP，发改委重点想推特许经营的PPP，两者有重叠之处。此前，两部委各自对同一领域立法，出台了《政府采购法》和《招标法》，出现两法打架的情况。

【指南及意见】

2014年12月4日，财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，一并挂出的还有《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》。而发改委网站也在12月4日发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，其中包含一份《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

【项目】

发改委：2015年5月，国家发改委建立首个国家部委层面的PPP项目库，推出总投资约1.97万亿元的1043个项目

，

12

月

16

日，又发布第二批推介项目

1488

个，总投资达

2.26

万亿元。至此，发改委的

PPP

项目库总计包含

2125

个项目、总投资

3.5

万亿元。财政部：

2014

年底，财政部公布了首批

30

个总投资额

1800

亿元的示范项目，

2015

年

9

月，财政部公布第二批示范项目

206

个，总投资

6589

亿，两批示范项目总投资规模近

8400

亿元。

【推介】

去年，财政部组织了多场PPP项目的的推介会，其中部分推介会在北京举行。发改委也举行了规模盛大的PPP项目推介会，江苏、安徽、福建等七省发改委共发布287个项目总投资约9400亿元。


【背景】


2013年11月，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年以来，财政部下发了指导PPP工作的一系列政策文件，并公布了两批PPP示范项目。而国家发改委是综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资也主要由其负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。

【最新】

最新的争端主要是PPP法律层面，财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）征求意见结束，财政部赢得PPP主导权。另一部法律由发改委牵头起草的特许经营法的立法工作也正在紧锣密鼓地推进，这同样是针对PPP领域的立法。去年底发改委召开座谈会，就立法草案听取亚行专家意见，目前该法的征求意见稿尚未出台，而财政部的政府与社会资本合作法已经率先结束征求意见。

【起因】

最近，国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平公开表示：《征求意见稿》提出建立PPP项目实施方案的联审机制是一个很好机制，我本人非常赞同。“但由财政部门牵头从整体政府部门职能分工看属于严重的资源重复配置。PPP实施方案涉及经济、产业、技术、财政、金融和项目管理等多个专业，是项目各项工作的指南和依据，而作为投资主管部门的发展改革部门已经建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，包括机构和人员配置。如果财政部门再建一套PPP项目决策审批机制，资源重复配置的浪费问题不可避免。”

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对于两个部委在PPP立法层面的分歧，部分PPP界人士在『PPP头条』微信群展开讨论，同时『PPP头条』也采访了地方政府官员、企业、咨询、律师等行业人士的说法，共同探寻部分分歧的解决之道。同时欢迎继续发表观点讨论：邮箱ppptoutiao@126.com
E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛：


1、部委争P，是事实，财政部先发PPP相关几项文件时，发改委随后密集发布文件，行为与他所说的抢权性质不也一样吗？国务院尚没有确定谁主导，大家都在抢，没必要这样撕破脸说破吧，属于不懂部委间外交规则。


2、对征求意见稿提出批评不是不可以，但应该直接提供给财政部，公开作为不适合立法的依据攻击财政部绝对也有失礼节和规矩，我看了发改委的特许经营法征求意见稿，想吐槽的地方比这多多了，忍住不开炮容易吗？核心原因，征求意见稿就是供大家讨论的，吴主任拿这个用作部委争权的做法是不合适的。最后，看来需要习大大成立PPP小组了，否则这样闹下去有失国体了。


地方发改委人士：


从顶层来看，财政和发改各有改革出发点。但从地方实际看，从项目管理本身来说我倒是认同吴的观点，ppp项目也是项目，是无数项目中的一小部分，即使在ppp模式运用最广泛的英国和澳大利亚，ppp投资仅占全国公建投资15%以内，主要是作为传统交付模式的补充。地方发改部门一直是项目主管部门，各行业各条线都建立了较完善的项目管理体系，包括审批、信息平台、统筹协调机制、后续监管等。对ppp项目由财政引入中长期预算管理理念，加强对资金使用的调控，这个无可厚非，符合项目管理的一贯逻辑。而为了ppp项目重新建立一整套项目管理体系，不知是否必要。


发改委研究院人士：


发改委一直反对在中国PPP市场尚未弄清楚前就这么急着搞PPP法，但财政部看到发改委2016年可能要推出特许经营法，所以加快立法，事实上二者法之间关系至今未理顺。


围观群众：


表面上是部委就PPP话语权的争歧，但静下心来，PPP所要求的政府部门的协作关系上看，我们在立法、执行方面需要一个统筹安排，一个合理的机制。


北京政企合盈咨询执行合伙人李刚：
中央集权可能不再适合互联网时代的国家治理，目前拧巴的就是控权和分权或放权的较量。时代在变，治理模式没有改变。“尽快为ppp制定基本法对正确推行ppp是必要的，但特许经营和ppp之间的重合颇多，更需要破解部门本位，统筹利用好立法资源。”


华夏时报记者金微：
两个部委在PPP立法层面有分歧争议是正常，但要避免弄出两个打架的法律，《政府采购法》和《招标法》就是前车之鉴。如何避免重蹈覆辙，需要公开透明，需要各界建言，需要讨论，多多保持沟通。


大岳咨询总经理金永祥：
国家发改委的特许经营立法和财政部的PPP立法解决的问题有很大一部分会重叠，如果能把两个部门的立法工作进行协调，统一为一部立法，未来地方政府推进PPP和特许经营工作会顺利一些。如果两部立法不能统一，那么应该划清两者之间的界限，避免同一个问题在两部法律里找到两个不同法律依据的困境。（摘自《经济观察报》）
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中国现代投资集团总裁丁伯康：


对PPP的立法工作，需要多沟通多讨论，还需要深入研究。“中国PPP的长期健康的发展，离不开一个良好的生态环境。特别是要处理好PPP指导部门和基层、法规、政策、制度、流程之间的关系。如国家部委之间，如何进行有效分工和合作，共同有序的推动相关立法进入程序。在PPP政策指导、项目管理、资金支持等方面有效解决多头指挥，中国PPP的生态环境才能得到改善和逐步健康起来。PPP生态环境核心之一的法律环境建设比出台某部法还要重要。


财政部科研所原所长、华夏新供给研究院院长贾康：


PPP是否应该立法？立法是否会过多干预市场？如何协调好与特许经营法之间的关系？针对这些问题，财政部已经牵头在社会资本方和第三方专业机构中间开展了一系列的座谈和调研。出于PPP立法有效供给的需要，跟PPP有关的法规建设应该从国发的文件、办法、条例开始，由粗到细形成体系，并提出规则，形成有质量的法律推动。具备基本条件的时候，再上升到PPP的立法，使其与《政府采购办法》《招投标法》《特许经营法》等法律形成协调关系，完善PPP法律构建。摘自：《贾康纵谈PPP：今年绽放 明年大面积开花》

君合律师事务所合伙人刘世坚：


无论是从项目类型，还是收益方式来看，《征求意见稿》都难免与既有的大量特许经营项目）发生交集，并很有可能与特许经营法存在相互矛盾之处，对于此等完全可以预见的法律冲突，相关部委应予以足够的重视和协调。我的意见如下：1、PPP落地需要顶层设计，发财二部委能协调最好，协调不了，各自发力比都不作为要好。2、发改委长处在于长期主管项目审批，对特许经营模式的制度建设和实务运作有积累，但这两年在PPP领域略显发力不足，起步滞后。3、财政部的长处在于目标明确，在基本理念和逻辑方面有想法，也有坚持，真抓实干，从组织、立法和项目试点三个方面推动工作，有成果，有效果财政部的劣势在于项目管理方面尚需实务经验积累，各种频繁出台的规则在制订和推出后还需要有一个不断修正和完善的过程。4、特许经营和PPP在理论和实践层面都存在可分性，可考虑从国务院层面对此进行协调，初步目标是达成类似于招投标法与政府采购法之间的划分，同时允许一部分交叉与互补。

济邦咨询法律顾问蔡沂：


财政部《征求意见稿》立法的技术、用语规范等方面，尚存在一定的完善空间；作为法律，需要注意和其他相关法律的衔接；对大家非常关注的PPP项目立项审批、土地政策、担保、税收、国有产权交易等方面并未有突破性的规定，新意不足。

企业：


某次谈判时，自己的法律顾问准备了全套的“武装”，告诉他应该这样谈、这样写。而对方的法律顾问则完全按照反向准备，说己方的写法、谈法完全不对。因为已出台的条文在许多细节上打架，一度让谈判处于崩盘的边缘。最后出了一个主意：把两方的法律顾问请到一个宾馆，让他们一起闭关3个礼拜，什么时候谈拢什么时候出来。结果不到3天，他们就达成了共识，“手拉手”走了出来。（摘自《中国经济周刊》）
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地方官员：
作为地方政府，财政是钱袋子，绕不开，上级发改是项目审批部门，也绕不开，以前采购招标两个体系，我们更多是受到两个体系共同的制约。具体操作选择上，选哪个体系由业主自己判断，有的项目业主认为采购体系更加细致，操作起来风险小，有的业主以为招投标体系走起来方便。今后两个法，是增加约束还是减少约束需要实际操作检验，我们希望围绕服务项目本身来说，高效公平，没有法律风险就可以了。

E20

首席合伙人、北京大学环境学院

E20

联合研究院院长

傅涛：
今年，PPP由发改委和财政部同时主导，两部委同时发声的现象愈演愈烈，并带来多项文件的冲突甚至自相矛盾，给地方执行带来了诸多不便。而环境领域参与的其他部委还会涉及住建部、环保部和水利部。
在本轮运动之前，基础设施建设项目资金来源全部使用中央财政资金或者全部使用市场资金的批准程序并不相同，其中发改委审批的项目以使用中央财政资金为主。但目前政府大力推行PPP，具体做法是只要使用中央财政1%的资金就与之前全部用中央财政资金的项目没有区分，需要进入项目程序，申报、做方案、项目备案等，这无疑扩大了政府的行政权力。
在减少行政化的大背景下，本来应该是政府简化审批，现在PPP加强了政府审批，PPP让政府行政干预的范围加宽。
就PPP而言，不仅主管部门多家干预，而且项目审批方式也发生了变化。PPP项目需要筛选项目、批方案、入库，不入库就拿不到中央财政补助。若按照此趋势发展下去，不在相关库内的将可能得不到资金，应警惕此种模式潜在的风险。
政府本来只需要做出资方（LP，不承担管理责任），而不是做资本管理者（GP，负责管理和投资决策），即在合规的前提下，出资就可以。原来政府只管自己的资金，现在政府出一部分资金，并期望调用市场的资金还做GP。在这种项目规则所引入的各种申请和审批中，有可能这会导致执行的扭曲，实际上影响PPP的后续健康发展。
在行政体制改革强调资源市场配置的大背景下，在PPP领域却出现了上述逆市场的倾向。这将导致行政范围的扩大，即申请用政府的资金都要首先申请进入示范，都要进入审批程序，可能会加大管理成本和造成浪费。来源：《傅涛：从北排低价事件说开去 警惕PPP的逆市场趋势》；

北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海：
早在十几年前，政府采购法出来后就诸多的问题，新华社记者过来采访，我也很明确地说，招标法和采购法的实施条例几乎不可能出台，因为上位法的冲突问题没有解决之前，靠下位法的细则是不可能弥补上位法的缺限，但没想到十年后还是出来两部条例，但彼此打架的问题如何解决，几乎没有部门去关注。
PPP立法问题涉及到采购法与招标法的问题，PPP两部门分别立法，未来的冲突是不可避免的，尽管宏观上已建立协调机制，但配合是表面上的，发改委和财政部仍然站在本部门的立场上考虑立法。
在起草时，发改委还是会延用招标法中的诸多概念进行PPP立法，而财政部肯定会延用采购法中的诸多概念起草PPP，如果想统一用词，首先需要考虑到两部采购法（招标法与采购法）的统一问题。不管发改委的PPP还是财政部的PPP，个人感觉三大问题是必须考虑清楚的：
一是合作伙伴的选择问题，不论是《招标投标法》还是《政府采购法》，均没有办法选择出具有货真价实真正有实力的合作伙伴，既有的两部采购法都将公开招标作为公共采购的主要方式，但此采购工具在国内立法上存在着诸多问题，而公开招标的采购工具对PPP并非合适，其他的竞争性的采购工具，前述两部法律中也有，但仍问题多多，腐败严重。实践中，PPP纠纷较多的都涉及到当初合作的时候没有认真考虑到伙伴问题。


二是第三方监管问题，无论是财政部还是发改委，都不宜为PPP的第三方监管单位，与PPP有利益冲突的必须回避。


三是公共合同的稳定，PPP的合同通常时间比较长，当初的承办人员和主管人员都会有变动，实际工作中，合同签署后的纠纷特别多，且诉讼到最高法院都会有不同的结论，对同样的问题。有的认为PPP合同是民事合同而有的认为是行政合同，观点至今都没有统一。

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liuhaisang

本来PPP的管理规定应该由发改委退出更适合，但是财政部抢先了，就像，微信先于易信，易信就没有什么人用了，甚至连邮电局的人都很少用。这或许与新任的财政部部长对政府采购采购比较熟悉，国内第一部政府采购的专著好像就是他出版的，此外，招标投标法中只有公开招标和邀请招标，而政府采购法除了明确的5种外，还有国务院规定的其他方式，也即现在推出的竞争性磋商就属于其他方式这一类