[转贴] 由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失

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由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失（1）

中国招投标协会网  作者 山东鲁成招标公司 张全军 2006年6月9日


题目：由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失（一）
MAIL：ctba@chinabidding.com.cn

招投标协会编者：
欢迎大家发表文章、讨论业务，促进招投标行业的健康发展，促进招投标制度的不断完善。
               
         由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失

作者：山东省鲁成招标有限公司  张全军

摘要：通过对招投标过程中“虚假招标”现象的分析，探讨招投标制度中存在的问题，提出应对措施，完善招投标机制。

主题词：“虚假招标”现象  制度缺失   应对措施
   
随着《中华人民共和国招标投标法》及相关配套法规的颁布实施，招标投标制度作为市场经济条件下工程承发包、货物采购、服务采购的一种新型制度，已经深入人心。实行招标投标，对于保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证工程质量，起到了积极作用。但是，招投标同时又成为腐败的高发区，在招投标过程中，有时会出现“虚假招标”的现象，招投标既是遏制腐败的重要措施，但又容易引发集中腐败。究其根本原因，在于招投标的制度缺失。毫无疑问，法律的健全和有效的施行是保证招投标良性发展的前提。

一、”虚假招标”的现象
   
“虚假招标”就是名为招标实搞“暗中指定”的现象，这种现象多发生在国有投资建设项目中。一些工程项目招标人或主管部门早已内定了施工单位、货物供应商或设计、勘察单位，但迫于招标的规定，只好象征性地进行招投标，搞形式走过场，“明招暗定”。经常采用的方式主要有以下几种：
   
其一，内定标外陪标。这类问题极易在邀请招标中出现，招标人在招标前与拟投标企业私下接触，讨价还价，从中选定中标企业，然后招标人出面办妥邀请招标的审批手续，内定的“中标企业”则串通其他几家企业做被邀请对象，名义是来竞标、实际上是来陪标。
   
其二，制定招标文件时暗中偏袒。为使招标条件有利于某一投标人，有些招标人故意设立一些其他企业难以跨越的门坎，作为中标的重要条件，通过这类难题挤走其他企业。还有一些工程项目，招标人以不是本地企业等原因为由，排斥其他投标人，保护自己选择的企业中标。
   
其三，在评标环节暗做手脚。有的招标人为了让内定的投标人中标，对招标代理机构及评委暗示，使评标打分有倾向性，使其中标。这种情况多发生在综合评标法中。

其四，暗示内定企业先低价中标，中标后签订合同时再进行变更 。在工程经过招投标确定中标人后，招标人与中标人应根据招标文件、投标文件签订内容相符合的合同，但为了让内定企业中标，先采取低价中标策略，签定合同时或在合同实施过程中再通过设计变更等方法给与补偿。

二、产生“虚假招标”的原因
   
“虚假招标”产生的原因多种多样，既有主观上的原因，也有客观上的原因。以下是引起“虚假招标”的主要原因。

1、领导指示、朋友关系及个人受贿
   
由于现在是买方市场，市场竞争激烈，企业为了拿到订单，千方百计的找关系、托熟人，给项目管理者送礼行贿。有的项目管理者自身法制观念淡薄，利用手中的权利，个人捞取好处。使招标流于形式，明招暗定。《招标投标法》明确规定，任何单位或个人不得以任何方式干涉招标投标活动。一些地方也都制定了相应的党纪政纪规定，对领导干部约法三章，严禁干预工程招标投标活动。在党纪国法的约束下，领导干部公开干预招投标的现象确实比前几年明显减少，但并没有完全杜绝，只是采取了更加隐蔽的方式。

2、地区、行业或企业保护主义规定
   
有些地区、行业或企业出于自身利益的考虑，出台了一些保护主义色彩的规定，跨地区、跨行业或招标人外部的企业来参加投标，基本上是陪标，例如，与工程相关的铁路、电力、水利等行业，基本上是行业内的企业来承包，而且经常是指定某一个企业来承包，否则在验收检查中很难通过，项目管理者为了工程顺利建设，不得以而为之。有的企业规定，只要是企业集团内能生产、能承包的设备或工程，必须用企业内部的产品和队伍，不准外包。有些工程项目又必须招标，故采取“虚假招标”。

3、工程建设中存在的个别实际问题
   
工程建设分为土建施工、设备采购等多个环节，有些是具备招标条件的，有些由于设计选型等原因，不具备招标条件，例如投标企业不足3家等，如果不招标，还要向上级主管部门请示，有些情况也不好判断，还耽误时间，故不如进行“虚假招标”。这类现象在工程中有时会出现，但数量不多，价值不高。

由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失（2）

三、招投标制度上存在的缺失
   
“虚假招标”得以实施，除了主观原因外，与招标投标制度存在的缺陷有关系，分析如下：

1、对招标人（项目法人）的监督机制不健全
   
招标人是实施项目的主体，它要向国家及各投资方负责，设计、监理、施工、物资供应等单位通过招标投标并按合同为其提供服务，招标人在项目建设中处于强势地位。虽然国家对招标人的责、权、利作了相应的规定，但招标人仍享有高度的自主权。目前对招标人的监督主要体现在以下方面：

（1）企业内部监督  制定企业内部的规章制度，招标时，纪委、审计等部门参加招标会议，对招标、评标进行监督。

（2）投标企业的监督  参加投标的企业，在评标过程中，发现有不正常的情况，向有关部门投诉。

（3）上级主管部门的监督   在工程项目建设过程中，上级主管部门定期或不定期的对工程建设进行检查，检查是否按国家有关规定进行了招标，招标程序是否符合规定。

（4）按国家有关规定进行的监督  如重点项目稽察、工程竣工审计等。
   
上述监督措施看起来很完整、很严密，既有内部监督，又有外部监督，既有事前监督，又有事中、事后监督，但在实际执行过程中，有些监督可能只起到程序化的作用，关键是缺乏懂招投标知识的专业人员，监督人员的岗位设计也不合理，使监督流于形式。例如，一些工程项目的管理制度规定，招标必须有纪委、审计等部门参加，纪委、审计的参加人员多数不懂招标投标法规，招标程序、评标办法是否符合规定自己都不清楚，又如何进行有效监督？招标人的负责人大多是由行业或企业的主要领导担任，评标委员会的负责人大多由招标人的负责人担任，即使不是由本人担任，也是由其指定，纪委、审计等部门工作人员多为自己的部下、同事，下级监督上级，同事之间互相监督，缺乏制衡机制，难以进行有效的监督。有时投标人在评标过程中，发现了不正常的情况，不知道到哪个部门去投诉（难以搞清投诉的部门）。有的投标人虽然知道评标过程不正常，但为了以后还要做项目，不愿得罪招标人和招标代理机构（因为投诉要实名制，一旦投诉，招标人、招标代理机构及其它投标人都知道投诉人，因为投诉有时可能影响一个地区、一个行业的业务），只能忍气吞声。
   
由于我国对招投标的监管体制为各个部门分散监管体制，也就是说，工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由发改委（经贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责，各有关部门对本行业的招投标活动既进行管理，又对具体招投标活动实施监督，有的甚至还是招投标活动的具体实施人，没有形成制衡机制，既是“运动员”又是“裁判员”。

2、招标代理机构监管混乱
   
我国招标代理资质管理分散在各个行业，我们知道，一个工程的建设，勘察设计、土建安装、货物采购是整个工程建设的不同阶段，缺一不可。建设行政主管部门负责工程施工招标资质管理，原经贸委负责技改项目招标资质管理，商务部负责进口机电设备招标资质管理，还有其它的一些资质管理办法，招标人都搞不清楚选择具有哪一类资质的招标代理机构进行招标代理。有的招标代理机构有建设行政主管部门颁发的建设工程招标代理资质，却在代理发改委审批的工业类项目招标业务，有原经贸委颁发的技改项目招标资质，却不允许代理建筑工程项目招标，有的招标代理机构只有建设工程招标乙级资质，却在代理投资几亿元以上的省级重点项目招标业务等等，在这种交叉管理中，必然出现对招标人监管的漏洞。

　　2006-05-26 11:23:25　

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由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失（3）

3、招标代理机构进入门槛太低
  
招标代理机构在项目建设中处于从属地位。招标代理业务技术含量较低，招标的目的，主要是规范采购程序，使采购行为科学化、透明化，保证采购利益最大化。不招标项目照样能够建成，招标工作的好与坏，难以有具体的评判标准，只是由于国家出台了关于建设项目招投标规定的法律法规，有些项目不得不进行招标。随着招标项目的增多，招标代理市场蓬勃发展，招标代理机构如雨后春笋，遍地都是。招标代理机构的进入门槛设置较低，从业人员素质层次不齐，招标代理资质多头管理，招标代理业务恶性竞争的局面愈演愈烈。相对于审计、评估等其它中介服务机构来说，招标代理业务收入见效快、技术含量低，只要拿到项目，就能挣到钱，为了拿到招标代理业务，招标人提出的不合理要求有时也得答应。招标代理机构要看招标人的脸色行事，要按招标人的意志办事，否则随便找一个理由，就换另一家。有的一个工程项目，就有两、三家招标代理机构在代理，有的甚至有五、六家。在项目招标时，为了达到招标人满意，招标代理机构利用所掌握的招投标知识，编制既满足招标人的想法又符合国家相关规定的招标文件、评标办法、评标程序，最终达到招标人满意的评标结果。因此，产生“虚假招标”的现象也就不难理解了。

4、招投标活动监管制度存在的问题
   
良好的监督机制，应该是招标人在工程建设过程中想违规而不能、不敢违规，招标代理机构如违规后，将面临关门的危机。而现在的招投标过程中，由于监督不到位，违规成本低，使得“虚假招标”的现象屡禁不绝。
   
在招投标实施中，有两个主体，一个是招标人，一个是招标代理机构，招标人是工程项目的建设者，招标代理机构是招投标活动的具体实施者（招标人自行招标除外），对招标人的监督上面已经论述过，下面主要论述对招标活动的监督制度。招标活动的实施主要是依据《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目货物招标投标办法（27号令）》、《工程建设项目施工招标投标办法（30号令）》、《工程建设项目勘察设计招标投标办法(2号令)》、《评标委员会和评标方法暂行规定（12号令）》、《机电产品国际招标投标实施办法（3号令）》、《有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》等，有些地方、行业也出台了一些相关的规定。
    （1）监督主体是谁？
   
国务院颁发的《有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发［2000］34号）中指出，“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸），水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。”按照这段话的理解就是，一个工程项目在招标过程中，要接受多个行业行政主管部门的监督，例如，工业项目招标，在招标活动中要接受发改委（经贸）的监督，如果是该工程中土建施工、设备安装招标，还要接受建设行政主管部门的监督，如果是该工程中的进口设备招标，还要接受外经贸主管部门的监督，如果是该工程的货物采购、勘察设计招标，还要接受相应行政主管部门的监督，如此多的监督管理部门，如何将相关法律规定的监督措施落实到实处。

　　2006-05-29 15:51:18　

由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失（4）

（2）某些招标环节难以有效监督
   
评标是招标工作中最关键的环节，专家是评标工作的核心。制定的任何评标办法，都是由评标专家去具体操作。《招标投标法》第三十七条规定：“专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定；一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定” 。在实际工作中，如何确定专家？从事相关领域工作满八年并具有高级职称就是专家吗？谁去确定某人具有同等专业水平？因为专家是评标委员会的重要组成部分，《招标投标法》规定：“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人” 。评标委员会的专家是评标工作的关键，他们的专业水平和个人品德决定了评标结果，因此，对评标专家的认定应由一个权威机构来评判，不能由招标代理机构或行业主管部门说了算。另外，在实际招标中，专家如何抽取？一般的情况是，房屋建筑类项目的评标专家从当地建设行政主管部门所属的招投标办公室的专家库中抽取，进口设备招标的评标专家从商务部所管理的国际招标网站上抽取，其他类招标的评标专家从招标代理机构的专家库中抽取，由于专家库是按行业或地区而不是按专业划分的，专家面窄，人数少，被抽取的机率较高，容易和招标代理机构建立“朋友”关系。另外，由于专家库的专家是兼职的，没有明确的责任和权利，评标委员会又是临时机构，评完标就解散了，对评委没有相应的约束机制，所以，评委在评标时，大多是按照招标人的意思去评标，很难真正的为建设项目去把关。

（3）监督力量不足
   
按现行的职责分工，招投标执法监督分别由有关行政主管部门负责，各行业投资项目较多，靠有关行政主管部门难以做到事前、事中、事后监督，一是人员数量不足，项目多，人员少，难以覆盖全面；二是监督人员的专业水平不够，难以发现招标中存在的问题。我国招标投标管理各行业各部门纵横交错，都有各自的管理规定和办法，如果不是长期从事这个行业，很难搞得很明白。现在大多数建设项目都委托招标代理机构负责招标，招标代理机构长期从事招标，对国家关于招标投标的一些政策掌握的相对比较清楚，对招标文件、评标程序、评标办法、评标报告组织的比较严密，违规的事情一般不会漏出破绽，如果不是事前、事中监督，靠事后检查，很难发现其中的猫腻。

（4）投诉制度不合理
   
房屋建筑、市政工程的招投标投诉由各地建设行政主管部门的招标投标办公室负责，进口设备的招投标投诉由商务部机电产品进出口办公室负责，其它招投标投诉受理单位应该是各行业行政主管部门负责，到底是行政主管部门的那一个具体部门，别说投标企业不清楚，有些招标代理机构都搞不清楚。
   
关于投诉制度的要求，也制约了投标企业维护自身权益积极性，投标人在招投标活动中处于弱势地位，有些投标人掌握招标人或其他投标人违规的证据，有些投标人只是通过一些现象感觉招标有问题，难以有确凿的事实证据，需要相关人员调查才能知道是否存在违规，按现行的规定，没有证据就不能受理。另外，投标人在投诉时，投标人的身份都是公开的，不管投诉结果如何，投诉人在这一行业或地区下次再投标时，势必影响中标率。
招标投制度上还有其它一些不合理的地方，在此不一一赘述。

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由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失(5)  

四、应对思路

招投标办法得以在全球市场化经济中成为一种基本规则，首要的前提是建立起一个公正公平、科学先进、可操作性强的招投标办法。 现行招投标活动中出现的一些问题，有些涉及到政府部门管理职能分工的不合理性，一时难以协调解决，我认为现阶段可以采取下列措施，来完善招投标制度。

1、加强对招标人的考核

招标人代表各投资方负责工程建设，对工程的质量、投资、工期负责，建议用具有法律效力的合同形式明确招标人的目标、权利和责任，目标制定的具有可考核性、可操作性，对工程建设的招标要求明确具体，用法律的手段约束招标人的行为，通过合同条款的约定，使得合同各方有法可循、依法管理、违法必纠，在制度建设上更趋合理。

2、建立对建设项目招标事后评价和追究制度

招标监管部门，每年抽选一定比例的建设项目，组织专家对其招标投标活动进行事后评价，详细审查建设项目的招投标过程，如发现违规现象，严格追究其相关责任，并通过媒体进行曝光，对其它招投标活动起震慑作用。

3、增加招投标程序的透明度

招标投标制度主要是为了建立公开、公正、公平的竞争环境，从而充分体现采购行为的透明度，使所有未中标的投标人明白自己为什么不能中标，使投资人知道中标人为什么中标，也使未中标人对招标人履行监督作用，为加强对招投标程序的监督， 建议建立提前审查制度，利用电子网络系统的便利性，对投标资料实行提前报送备案审查制度，招标人在向社会公开发布招标信息接受投标人报名时，就应当把投标人的相关资料提前报送行政监督部门审查备案，把评标办法、评分标准报送行政监督部门审查核准，将中标结果、中标理由、未中标理由即时在网上公布，接受投标人和社会的监督，最大限度的提高招标程序的透明度。

4、建立统一投诉平台

投标人的监督，是对政府监督的一个最好的补充，鼓励投标人监督的机制，是保证招标投标工作公平、公正的有力措施。利用电子网络的开放性和便利性，建立国有投资项目招投标投诉受理平台，将各行业、各地区、各部门的招标投诉整合成一个平台，向全社会公布和宣传，让投标人知道招投标过程中出现问题到哪里去投诉，尽量保证投诉人身份的隐秘性，保证投诉人的利益不受损失，鼓励投标人大胆、放心的投诉。
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由“虚假招标”现象透视招投标制度的缺失（六）  

5、提高招标代理进入门槛，统一监管

招标代理机构不同于其它生产流通企业，投投标活动性质本身决定了招标代理机构要具有较高的公信力。相关部门应制定招标代理机构进入的严格审查制度，建议将分散在各行业、各部门对招标代理管理的职能统一集中到一个部门，最好由招投标协会统一管理。

现在的招标代理机构过多、过滥，市场无序竞争，招标代理费竞相压价，招标代理机构从业人员素质良莠不齐，应充分吸取工程监理现状的教训，竞争要适度，应着重提高从业人员的素质和服务水平，提高招标代理服务的技术含量。招投标协会还应该研究招投标过程出现的问题，科学地进行招标资质分类，制定科学、规范的服务标准，严格招标代理机构年审制度，加强对招标代理机构的监督，对有违规操作、不良信誉的队伍，及时的清退，保证招标工作的健康发展。

6、建立政府管理有权威性的专家库

根据项目投资主体不同，应尽快制定出台专家库管理办法，对国有投资项目的招标，应建立有权威性的专家库，对专家的权利和义务作出明确的法律性的规定，专家成员最好由专家所在单位推荐，由单位出具书面推荐意见，专家在评标时如出现违规行为，应将处理意见反馈到所在单位，加大对专家的管理力度。专家参加会议的交通费、住宿费及评审费也应该制定相应的管理办法，现在的状况大多是由招标代理机构从收取的服务费中支付，是否合理有待商榷，专家从招标代理机构处拿钱，专家的独立性不好保证。建议专家库按专业划分，专家库最好设立在招投标协会，由招标协会统一管理。

7、提高违法成本

现行的招标投标法律法规中，对招投标违规经济处罚比例较低，处罚的涵盖面不全，缺乏具体的可操作性，由于管理制度的问题，对违规、违法的单位和个人难以真正处罚，不能形成有效的震慑力。

任何一个制度的建立，不可能完美无缺，只有在发展中不断的补充和完善，才能使之趋于合理。招标投标制度也是这样，只有通过实践，不断地总结经验，使之更加符合社会主义市场经济的要求。

作者：
山东省机械设备成套局
山东省鲁成招标有限公司
张全军（完）

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总之还是违规成本太低