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采购人的选择题：集中采购机构还是社会代理机构？（上） ——基于随机抽取的404个公开招标项目样本的分析
栏目： 政采要闻 时间：2015-12-21 21:20:07 发布：管理员
采购人的选择题：集中采购机构还是社会代理机构？（上） ——基于随机抽取的404个公开招标项目样本的分析
■ 中央财经大学课题组
随着全国人大常委会在2014年8月通过对政府采购法的修订，社会代理机构参与政府采购代理的资格审定限制被取消，社会代理机构代理政府采购业务的门槛也相继降低。自今年3月起施行的《<中华人民共和国政府采购法>实施条例》对我国代理机构的服务规范提出了更高要求，即采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平。在准入放宽、服务标准不断调高标准的大背景下，集中采购机构与社会代理机构的代理服务质量和规范性是否达标？基于大数据的统计分析将会为我们带来更为精准的答案。
样本：随机抽取的404个公开招标项目
为了系统地将集中采购机构与社会代理机构的表现做对比，课题组从中国政府采购网6月发布的公告中，随机抽取了北京市的404个公开招标项目为样本，通过查阅或计算得出招标单位性质、废标率、资金节约率等数据进行具体分析。
由于《条例》的实施对政府采购代理机构的工作进行了更为细致严格的规范，为研究《条例》实施后各代理机构的工作模式，我们选取了2015年3月1日以后，即《条例》颁布实施后的项目作为研究对象。图一为2015年3月至10月，每月公开招标项目量的分布。
通过对3月至10月各月公开招标项目数量进行比较后发现，6月份的公开招标项目数量最多，考虑到此时《条例》已实施满2个月，各代理机构对《条例》的落实工作应当已有所进展。此外，由于公开招标周期较长，时间较为靠后的月份（如9月、10月）的项目中标结果尚未完全公示，不利于数据分析。综合各项因素，课题组认为6月的项目数据最具代表性，因此选取了在2015年6月开始招标的政府采购项目作为研究总体，并在其中随机抽取了404个项目作为样本。
为进一步研究样本项目的招标结果，我们对已确定作为样本的项目的结果性公告进行了追溯，并对如下具体信息进行了统计：采购项目编号、采购项目名称、采购人名称、采购人性质、采购代理机构名称、项目预算、招标文件价格、是否废标、成交金额等，以完成下述分析。
采购人更偏好社会代理机构
◆ 基本偏好
通过对已有的404个公开招标项目进行统计后发现，其中62个项目的代理机构为各级集中采购机构，其余的342个项目则被社会代理机构代理，二者比例接近1:6。
然而在实际分析中发现，一些被纳入各级集中采购机构代理的项目，其采购内容原本就处于《北京市2015年政府采购集中采购目录及标准》中，即采购人无法自由选择代理机构类型，这一原因对整体的数据也有所影响。根据《北京市2015年政府采购集中采购目录及标准》，我们剔除了包括对台式计算机（A02010204）、复印机（A020201）、物业管理服务（C1204）等商品或劳务的采购项目20个，剩余的集中采购机构代理项目42个，仅为同期社会代理机构代理项目数的八分之一，这表明，在采购人可以自主选择代理机构类型的时候，总体上，其选择社会代理机构进行代理的次数远高于选择集中采购机构进行代理的次数。个中原因，我们不便妄加揣测，只能寻找一些其他可能关联的数据。
◆ 预算偏好
课题组分别对以48个各级集中采购机构为代理机构的项目、299个社会代理机构代理的项目预算的平均值进行急速。结果发现，各级集中采购机构代理的项目中公布预算的48个项目，其平均预算额为635.21万元。而社会代理机构代理的公布预算的304个项目，其平均预算额为267.99万元，不到前者预算平均值的一半。
然而，在将数据统计时将一个工程的不同分包分列招标文件的采购记为一次采购，并且从委托集中采购机构招标的项目中剔除上述20个必须以集中采购机构作为代理机构的项目。经计算，由两种代理机构代理的项目的平均预算较为接近，这或许说明了采购人并没有基于预算数额而产生对代理机构的偏好。
值得一提的是，在全部招标项目中，预算较高的项目在两种采购方式中的不同如图二所示。鉴于总项目数中，社会代理机构代理项目数为集中采购机构代理项目数的6倍，上表符合我们对于采购人没有明显预算偏好的推测。
◆ 部门偏好
在剔除了18个必须以集中采购机构为代理机构的采购项目后，我们对所有项目的采购人进行了分类统计：事业单位招标次数294次，其中的248次选择了社会代理机构，占84.4%；政府机关招标次数109次，其中的91次选择了社会代理机构，占83.5%，统计结果极为相似。因此，采购人似乎不因其单位性质不同而显现出不同的对代理机构的偏好。
综上所述，课题组发现采购单位，依据其不同的单位性质、不同的项目预算均未显示出对代理机构的偏好差异，而就全体采购人来看，则显示出了一致的对社会代理机构的偏好。
集中采购机构：公告的规范性更突出
◆ 招标公告编制格式
综合数据样本，我们发现政府采购招标公告的编写格式及编号系统因代理机构的不同而表现出极大的差异；而在同一代理机构编制的招标公告之间，呈现出一定的共同性，并采用相同的编号系统。而集中采购机构的格式规范性，相对高于社会代理机构。
其中以中央国家机关政府采购中心的招标公告标准化程度最高。其分为工程类及非工程类项目两种格式：工程类项目的招标公告为一张表格，除项目、采购人基本信息外，对供应商要求（细化为资质等级要求、项目经纪人要求等项）、资质预审方式、后续招标工作开展等关键内容有清晰而全面的列示；非工程类项目的招标公告为段落形式，由项目基本信息、引语和七个固定的内容条目组成，涵盖采购人信息、项目需求、后续招标工作信息等方面。而其他地方机构采购机构，也能够遵循统一格式，较完整、有序地列示项目有关信息。对于社会代理机构而言，不同的代理机构间的公告编制情况差别非常大，既有编制规范全面者，也不乏略显简单潦草者。这说明在招标公告编制方面，集中采购机构的工作相对规范标准；而社会代理机构的编制工作，则因其业务水平而差异很大。
另外，对于项目编号的问题：由于《招标投标法》中对工程项目的招标公告要求不包含项目编号，因此政府采购工程类项目的招标公告都不编排项目编号；这与编排编号的非工程类采购项目相比，文本的标准性程度略显有所欠缺。从这一细节上反映出的互有联系的法律法规间的协调问题，不利于政府采购的标准化工作。
◆ 招标文件分发方式与需求信息披露情况
结合样本数据，可以发现两类代理机构间，在招标文件分发方式上的一个明显区分：即样本中所有社会代理机构均采用发售招标文件的模式，招标文件价格由100元至800元不等，邮购还需支付50元或100元的邮费；而与之相反地，集中采购机构的招标文件全部采用免费拷取电子版的模式（除石景山区政府采购中心，经扩展抽样调查，该机构所有被抽取的项目招标文件均为有偿出售）。
同时在样本总体中再次抽取部分招标公告，研究其对采购人需求的描述情况。客观上讲，由于招标公告篇幅有限，且需求描述往往涉及较为复杂的技术细节，因此在招标公告上完全披露采购人需求信息是不现实的。然而，招标文件中也应当对采购人的预算及其他关键需求或要求进行列示，以为潜在供应商提供进行决策的参考信息。而在抽取的样例中，我们发现集中采购机构对采购人需求的描述较为详细，可以获知项目所需要的货物或工程的最基本信息。然而，有许多社会代理机构发布的招标公告中，对采购需求的描述非常模糊（比如缺乏必要的关键技术参数或要求等），甚至缺失对预算或采购需求的披露 。据统计，社会代理机构代理的项目中，仅有12.8％的项目没有在招标公告中列示预算金额，这一比率十分可观。
结合社会代理机构的有偿发售的招标文件分发方式，以及其对需求信息的模糊描述，可以发现如下问题：这种招标公告编制的工作模式，给潜在供应商获取充足的决策信息造成了很大的不便，带来了额外的风险。企业有可能在花费一定的费用购买了招标文件后，发现自身并没有能力或专业资质参与该项目的投标，导致购买招标文件费用的浪费。这样就伤害了企业了解和参与政府采购项目的积极性，进而削弱了政府采购的竞争性，不利于政府采购宗旨的实现。
◆ 中标公告格式分析
详尽的法规约束对于规范代理机构中标公告的书写起到了相当大的积极作用：在抽样调查的404个采购项目中，其中与项目招标公告对应的中标公告共计344个，废标公告31个，结果未知的项目共计29个 。其中，绝大部分项目样本的中标公告都对《条例》中要求的公告内容做到了完全列示，并附有招标文件和合同的下载链接，但仍有3份中标公告中缺少对成交额的注明。
从我们在样本中抽取的部分中标公告样例来看，由于法规的详细规定，两类代理机构中标公告的编制差异较招标公告要小很多，都能做到对采购人和采购代理机构及中标供应商信息、项目信息、中标金额、中标标的信息以及评审专家名单等法定事项的披露。较为详细和一致的披露内容也在一定程度上提高了格式的规范性。其中，中央国家机关政府采购中心编制的中标公告中还附有到达其官网的链接，可以进一步查阅该中标项目的细节信息。
然而这并非说明在编制招标公告的方面各代理机构都完全履行了法律法规的要求。对于《条例》中同时“公布招标文件”的要求，在中国政府采购网的所有样例中标公告中都不能找到有关招标文件公开的链接或内容。这意味着对于这一环节的具体落实，还需要有关部门的进一步规范。
综合中标公告的总体情况，以及其与招标公告整体情况的对比，可以说明国家法规性文件对政府采购有关文件的严格规定，对于各级采购代理机构照章书写、规范执行是十分有效的，同时也是十分必要的，但对于仍存在的极少的中标公告不规范的情况，仍需要相关部门加大监管力度，做好规范工作。（课题组成员：郭子珩，张子辰，杨鑫，周吴桂子，任榛，杨静芷，殷铭，王爱菊）
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责任编辑：lilei
本文来源：中国政府采购报 第534期4版
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发表于 2015-12-22 20:28:23
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