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国研中心 孟春 财政部综合司 王景森：完善中国PPP治理体系的思考

2017-05-17 孟春 王景森 中国政府采购杂志

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国务院发展研究中心

宏观经济研究部研究员 孟春

财政部综合司 王景森

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宏观经济研究部研究员 孟春

财政部综合司 王景森

经过三年多的推广，中国PPP改革取得了巨大进展，但仍面临不少问题和挑战，需要我们在“规范”上下功夫，围绕建立和完善中国PPP治理体系而努力。

一、中国PPP改革已进入“深水区”

十八届三中全会以来，中央层面开始大力推行PPP模式。本次推广PPP模式，不仅将其当作一种融资手段，而是赋予其促进体制机制变革、提升执政能力的使命，将PPP改革视为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大制度创新。

三年多来，PPP改革取得了积极成效。截至目前，仅财政部统计的全国PPP综合信息平台入库项目就达到了12287个，累计投资额14.6万亿元，覆盖了31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。

但是，在看到PPP改革取得明显进展的同时，我们也要清醒认识到PPP改革已进入“深水区”，目前仍面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。PPP改革是体制机制的重大创新，要实现其独特的制度优势，规避各种困难和挑战，关键是要建立并不断完善中国PPP的治理体系。

二、PPP治理的内涵

要正确理解PPP治理的内涵，首先要明白“治理”这一概念的由来。“治理”源于企业（公司）治理，是把市场领域的概念借用到公共领域。伴随着市场经济的发展，股份制公司开始出现，所有者与经营者逐步分离，委托代理关系亦随之产生。如何协调股东、董事会、管理层和员工之间的权、责、利关系，以及信息和契约不完备条件下的委托代理关系，就超越了原有的公司管理范畴，催生了公司治理的理念。可以说，公司治理的核心问题就是包容多元主体和多元利益的关系。

目前，关于“治理”的概念尚无统一明确的定义，不过学界普遍认为，治理超越了传统的管理理论，强调的是多元主体间的互信互利、相互依赖、平等协商和联合绩效。将治理的概念借用到PPP改革中，PPP治理的目标是减少不确定性，防范和化解PPP风险。PPP治理的主体具有平等性和合作性，即在PPP项目中，政府和社会资本是平等的治理主体。PPP治理的核心是，通过规范治理主体的权、责、利关系，在平等互利关系基础上建立共治关系，从而真正实现风险共担、利益共享，最终指向激励相容、系统共赢。

三、如何构建中国PPP治理体系

构建PPP治理体系是一个系统工程，需要社会各方的参与和努力。大致而言，我们可从宏观、中观和微观这三个角度来探讨。

（一）宏观上，处理好政府和市场关系。

深化PPP改革，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；关键是加快转变政府职能，“不越位、不缺位”，该放给市场和社会的权要放足、放到位，该政府管的事要管好、管到位。

具体来说，PPP改革是一项综合性改革，具有很强的牵引性，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套推进。只有进一步深化行政体制改革，加大“放管服”力度，打破垄断，降低准入门槛，政府和市场平等合作，社会资本特别是民营资本才有信心长期投资基础设施和公共服务领域；只有深化财政体制改革，把政府在项目合同中承担的支出责任纳入政府财政预算和中长期财政规划，才能消除社会资本投资后顾之忧；只有深化投融资体制改革，推进投融资多元化，加快融资便利性，提高资金流动性，社会资本才有展示的舞台，公共投资的有效性才能在体制上、机制上得到保障。

PPP模式不是政府的“甩包袱”，而是政府行政能力的升级。一方面，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，提高自身规划能力；另一方面，政府还要加强市场活动监管，以确保公共服务提供的公平。

（二）中观上，处理好中央与地方及政府各部门间的关系。

纵观中国历史，中央与地方的关系始终是关乎国家统一、社会稳定、经济发展的重大命题。中国特殊的历史现实和文明传统要求中国建立并维持一个强有力的中央政府，以利于中国文明有效应对各类大规模挑战。但与此同时，在政令统一的前提下，中国的治理必须兼顾各地现实，因地因时制宜，降低治理成本，以利于各地的经济发展与文化繁盛。在现阶段，处理好中央与地方关系的核心是合理划分中央与地方财政事权和支出责任，这是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是构建PPP治理体系进而完善国家治理体系的客观需要。一方面，按照建立事权和支出责任相适应制度的要求，落实基本公共服务提供责任，中央应根据各地情况给予地方政府发展本地PPP项目的一定自主权；另一方面，中央也要对地方的PPP项目特别是跨区域的项目发挥必要的监管作用，对推广应用PPP模式规范且成效明显的地区，给予必要的奖励，体现激励相容，促进全国公共服务均等化。

构建中国PPP治理体系，还需协调好政府各部门间的关系。在中央层面，国务院已经明确财政部和国家发改委分工负责推进PPP模式，近年来两部委也分别出台了大量规范性政策文件。但实际上，公共服务和基础设施存在着大量交叉重叠，涉及具体项目时，地方政府仍感觉无所适从。因此，中央有必要组建跨部门的PPP协调机构，统筹各相关部门权力、责任和利益；地方政府更应建立由主要领导牵头、财政和发改等相关部门参加的PPP领导机构，以大幅降低制度性交易成本，提高PPP推广应用效率，完善PPP治理体系。

（三）微观上，协调好利益相关方的关系。

PPP项目大多具有公益性、准公益性，需要协调好政府、社会资本、融资机构、社会公众等多方面的关系，发挥好这些直接利益相关方在PPP治理中的积极作用。

第一，政府在PPP项目中发挥着重要作用，并可能承担着主导方、委托方、投资方、服务方、监督方和付费方（如有）等非常复杂的多重角色。为完善PPP治理，政府既要规范运作好PPP项目，通过公开竞争等方式公平、择优选定社会投资方，又要增强契约意识，不能“新官不理旧账”，还要加大信息公开力度并承担监管职责，切实维护好公共利益。

第二，社会资本方的规范高效运作是完善PPP项目治理的关键。社会资本方投资PPP项目是为了获取利益，但在PPP项目实施过程中，也应承担监督政府履约行为的必要职责。一方面，社会资本应该加强项目管理，通过设计、采购、施工和运营等全生命周期的各环节努力，来降低成本、提高效率；另一方面，社会资本各方也要完善公司治理，处理好特殊目的公司（SPV）的股东与管理层以及控制性大股东与其他股东之间的关系。完善的公司治理是发挥好社会资本投资各方积极作用的关键。公司治理的主要机制包括信息披露、股东会、董事会、执行机构和公司控制权市场等，核心是健全董事会治理机制，而在PPP治理中，还涉及社会资本方与政府股权投资方的互相监督和共同治理。

第三，为PPP项目提供主要资金来源的融资机构，可以有效推动PPP治理机制的改善。无论是基金、信托等股权方，还是银团贷款等债权方，除了要推动融资创新和为民间资本融资创造更好的环境外，还可以通过必要的资金监督，减少企业管理的决策失误，监控项目公司的重大风险，有效提升治理的效率。

第四，作为PPP项目直接受益者的社会公众，也能够促进PPP治理机制的完善。当PPP项目进入运营期后，社会公众有能力也有必要对项目提供公共服务的质量发挥直接监督作用。社会公众对项目质量的监督和反馈，有利于提升项目质量、改进项目绩效、完善PPP治理。

四、完善中国PPP治理体系，应发挥好财政作用

关于中国的PPP治理，目前社会上最关心的就是在PPP项目运作中如何处理发改和财政的关系。参照国内实践和国际经验，笔者建议构建并完善由财政部门主导的PPP发展和治理机制，主要理由如下：第一，在十八届三中全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”之后，财政部率先推广PPP模式，以期为地方政府债务去杠杆，并使得地方融资平台的迷途暗道转化为PPP的光明大道。本轮PPP改革得以大力推进和规范发展，离不开各级财政部门的努力,这一点已基本成为全社会的共识。第二，PPP项目涉及公众利益，大多离不开财政资金的支持，因此很多项目的长期支付资金可能会给地方政府带来一定的隐性债务。国际货币基金组织（IMF）也一直担忧：作为一种创新型政企合作模式，传统的政府会计准则难以对其进行清晰准确的统计处理，导致PPP项目相关的债务可以从政府的表内剥离到表外，转化为隐性债务。而建立由财政部门主导的PPP治理机制，有利于抑制地方政府不顾自身实力盲目上马PPP项目的冲动，控制地方政府隐性负债规模，推动各级财政安全、可持续发展。第三，从英国、加拿大、澳大利亚等PPP发展较为成熟的发达国家来看，大多是在财政系统组建专门的权威机构，负责PPP模式的规制和管理，这对推动PPP的发展完善起到了至关重要的作用。

2013年底以来，随着PPP制度体系的建立和完善，特别是财政部入库PPP项目信息的逐步公开，以及地方政府举债融资等行为的进一步规范，中国PPP治理体系的根基正在不断夯实。下一步，财政部门还应继续健全PPP制度体系，进一步优化发展环境，规范PPP治理体系。

一是加快立法进程，破除政策障碍。应积极推动做好PPP立法工作，强化顶层制度规则的统领作用，并协调解决土地、税收、融资、价格等方面的政策障碍。

二是推动信息公开，完善反馈机制。要加大信息公开披露力度，确保项目实施公开透明，以提高项目全生命周期线上监管能力，防范政府变相举债、过度承诺、支付违约等行为。同时，还要加快信息平台和反馈机制建设，拓宽公众监督渠道和手段，保证项目实施质量。

三是优化两个“论证”，规范项目筛查。发挥财政承受能力论证和物有所值评价对PPP项目的筛选审查作用，让政府和社会资本理性参与PPP项目。中央层面应细化两个“论证”的实操步骤，地方政府应认真做好前期论证工作，合理分配项目风险，强化绩效导向与监控，降低社会资本参与PPP项目的“盲目性”和“侥幸”心理。

四是加强绩效考核，强化外部监督。要建立预算绩效考核和第三方绩效考核体系，按照“激励相容、提质增效”的目标，探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保全程有监督、有考核、有验收。

五是促进国际合作，借鉴治理经验。应加大与国际多边组织和发达国家双边专业机构的合作力度，学习借鉴吸收先进的治理理念，并积极推动中国企业“走出去”，落实“一带一路”战略。

PPP模式潜力巨大，是供给侧结构性改革的重要内容，对于推动市场准入放宽、发挥财政杠杆作用、释放社会创新活力、优化公共服务供给、提高公共服务质量和效率等都具有重要而深远的意义。完善的PPP治理体系是发挥好PPP模式积极作用的重要保障和必备前提。期待在深化PPP改革的进程中，政府各部门和社会各方都能积极参与进来，携手并进，为完善PPP治理添砖加瓦，为不断满足人民日益增长的多样化公共服务需求而不懈努力。

来源：财政部PPP中心

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