本帖最后由 gzztitc 于 2017-5-25 05:54 编辑
PPP|什么项目适用PPP模式？8个特点让你一目了然
过去PPP与政绩、业绩目标挂钩，一味强调入库项目数量、投资额、落地率，运作程序混乱、超越规范界线、多头管理等现象也随之而起，这些都在不同程度上削弱或背离推行PPP的初衷。
2017年应当是PPP的理性规范之年。近日，财政部等六部委下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，引起业内各方密切关注和热烈讨论。
本次六部委联合发文，既有关系项目发起和过程监管的财政、发改部门，也有融资监管部门的人民银行、银监会和证监会，还有关系项目合规运作、法律责任追究的司法部门，可见中央各部门对规范运作PPP项目的决心之坚定，当然也反映了当前PPP运作隐患风险之普遍和严重。
什么样的项目适合用PPP模式？中国目前力推PPP模式的原因是什么？目前我国PPP项目发展的大致情况如何？等等。
1 怎么判断政府某个招商引资项目是PPP项目？
主要看下列几点：一是公共或准公共项目（可以搭配商业项目，作为对公益公共项目的补偿），而不是纯商业项目；二是已履行项目投融资合规程序，如按发改委和财政部2016年32号文等的要求，项目的规划和（预）可研已获批准、项目已正式立项；按财政部等的要求，正在或已完成实施方案、物有所值评估和财政承受力评估等相关工作，不是明股实债、保底回报、拉长版BT，而且投资者要参与运营且其回报应与其运营绩效关联、风险分担要公平、政府资金使用效率和设施的建运维效率要提高等；政府已建立健全的PPP实施流程（如按发改委和证监会即发改投资[2016]2698号文件中对可资产证券化的PPP项目的识别条件等）。
2 什么样的项目适合用PPP模式？
笼统而言，一个项目是否应采用PPP，很大程度上取决于项目本身的特点，包括技术的复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的数量等。但对政府而言，最应关注应用PPP能否提高项目的建设和运营效率(其最典型的体现就是，项目产品或服务价格的降低和服务水平的提高)。
具体而言，适用PPP的项目具有如下特点：1、对建设和交付期间高效的风险管理有要求的重要投资项目，可能是单个大项目，也可能是一系列可复制的小项目；2、社会资本有交付所需设施和服务的专门知识，能够实现物有所值；3、政府可以将服务需求定义为产出/成果要求，以便准确地形成合同，保证社会资本能够高效率地、公平地和可被问责地长期提供公共服务；4、政府和社会资本之间的风险分配能够清晰地界定和落实；5、设施及其服务的自然属性在长期的寿命期内可以定价；6、项目规模足够大，以确保前期准备工作和招投标谈判等交易成本能够与之相称；7、技术和其他方面稳定，不易受短期快速变化的影响。当项目涉及的设施受快速发展的技术影响时，PPP合同能做出相应的调节安排；8、合作期限是长期的，同时固定资产长期可使用。
但是，有些项目则可能不适用PPP，比如政府不能够完整和清晰地明确项目要求，即项目特性和预期服务质量具较大不确定性；快速的技术变更可能导致难以明确项目的要求；过度依赖于社会资本融款，但缺失独立尽职调查的社会资本又难以从金融机构获得贷款。
3 中国目前力推PPP模式的原因是什么？
自2013年十八届三中全会提出PPP模式以来，中国力推PPP模式的原因也经历几个阶段的变化。2013年十八届三中全会决议上的原话是希望过特许经营（PPP中的主要形式之一）等方式引入社会资本方，来提高基础设施和公用事业的投资和运营效率。2014年国务院、财政部和发改委层面推动PPP模式的原因也各有差异，国务院为了响应中央号召，通过PPP模式继续保增长和维持经济活力，同时改进管理体制；财政部则主要是为了化解以融资平台为主形成的政府债务，并推动供给侧改革；发改委推动PPP模式的动机与国务院类似，通过固定资产投资保增长，也为了解决政府投资项目的资金短缺问题。
4 目前我国PPP项目发展的大致情况如何？
根据财政部PPP综合信息平台数据，截至2017年3月末,按照财政部相关要求审核纳入库的项目，共计12287个，累计投资额14.6万亿元，其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元，落地约14%(项目)、20%(投资)；财政部示范项目共计700个（扣除已调出库的），累计投资额1.7万亿元，已签订合同进入执行阶段的示范项目464个、投资额11900亿元、落地率66.6%(项目)、70%(投资)。
然而，项目在各省份的分布情况并不均匀，贵州、云南、山东等省份入库项目数量占比很大，反映其实施PPP的主观意愿；而北京、江苏等省份PPP项目不多但落地率较高，反映其实施PPP的客观实力。然而，PPP项目的发展仍旧存在隐忧，一是入库项目数量极多（如算上省市库项目数量，可能是国家级项目库数量的2～3倍），全国财政可能并不具备覆盖所有项目支出责任的能力；二是项目质量差异极大，个别地方政府打着PPP的旗号，却通过PPP式实现当地自身意志，也包括个别投资者，PPP市场存在一定的竞争扭曲；三是项目的PPP模式做法不一，不少不规范，甚至已有发生争议的。
什么是好的PPP做法，恐怕这个问题在我国目前尚没有标准答案，毕竟我国的PPP与国外的PPP有很多不同，特别是社会资本主体仍是国企（特别是央企），这与第二个P（私营）本质不同。另外，我国绝大部分与PPP相关的人，乃至国家发改委或财政部的PPP专家，有些还没有真正理解PPP的精髓和中央的政策，都还甚少经历PPP项目的全过程，更别说是不同领域的多个项目了，各方的能力建设还有待加强。
5 PPP模式能够更好地解决中国百姓民生问题？
如前所述，理想中的PPP模式和这一轮政府推动PPP模式的初衷是为了更好地解决中国百姓民生问题，包括利用社会资本提前建设提前供给，促进经济发展，提高生活水平，提高项目建运维效率、质量和服务水平。而现实中的一些PPP项目，并不能直接地短时间内起到这样的作用，只能期望长远作用会好。当然，实践和试错是最好的学习方式之一，这个过程我国必须走并相应承受一些代价，但应尽量减少代价，特别是避免重复交学费。因此，如果从这个角度说，PPP仍是为了更好地解决中国百姓民生问题。
6 PPP发展在中国存在哪些典型问题？
主要有四种问题，一是合同对产出要求不明确，加上政府监管不严，可能政企双方对社会资本所提供的产品与服务是否符合要求发生争议；二是地方政府财政支付或补贴能力超出政府的财政承受力，造成政府支付或补贴延误甚至违约；三是合同签订不完善，风险分担不合理，造成后续争议，但缺乏有效法律救济与争议解决方式；四是有些项目没有实现物有所值（效率提高和成本降低等），不如传统政府投资模式好。
7 在PPP模式合作中，有人称，民企与国企存在不同的对待，承担的角色不一样，您的观点是？
PPP模式对于社会资本来说，是一个新概念、新模式、新市场，政府项目采用新的游戏规则的新市场。在这个市场里，由于交易的商品涉及民生、涉及政绩、涉及财政，还涉及反腐败，购买产品和服务的政府本能地对于国企更加青睐，而对于民企则不那么信任甚至抵触。所以，“存在不同的对待”现象是客观存在的，不过，在个别轻资产、重运营已竞争相对激烈的领域，例如污水和垃圾处理行业等，则仍旧有个别表现突出的民企特别是上市民企脱颖而出，受到了相对国企同等的待遇。
至于“承担的角色不一样”，需要从两个角度分析，一个角度是，为了PPP项目的落地和改革，那么他们不应被人为地划分为不同角色；另一个角度是，为了自身的发展，PPP模式对他们来说，意义是不一样的。在这样的情况下，民企和国企确实会采取不同的策略，继而表现出承担了不一样的角色。例如，国企可以为了拿项目，出短期业绩；而民企则必须拿挣钱的项目，否则无法向股东交代，当然，不排除个别上市民企更多是为了出业绩而提升估价。
8 怎么才能更好地保障民企在PPP模式合作中的合法权益？
第一，政府应公平对待民企，不能设置歧视准入门槛，应以最终绩效和效率及服务水平为主要考量指标；第二，政府应加强信息公开，让项目全过程和所有类型社会资本的绩效表现都接受公众和舆论的监督，政府和公众也许就会对民企更加信任；第三，我国的政策应注意引导民企更有社会责任感，并建立专门的绩效评价体系，并根据绩效实施奖惩；第四，对于政府的不守信，让民企吃亏这一点，应加强政府内部的问责制，让民企对政府也更加放心；第五，就是更大层面的问题，如建立健全更成熟和完善的法律体系（含救济体系）、信用体系、金融体系、保险担保体系、公众参与制度等，真正实现依法治国、依合同治理项目等。
PPP合同之诉讼：
一、提起民事诉讼适用情形
PPP合同具有双重属性，一方面他具备民事合同的双务属性，另一方面，他具有行政管理的单务属性。因此从某种程度上讲，他是行政协议和民事合同两者兼有之。 那么什么样的情况下PPP合同才能提起民事诉讼呢？我们就需要区分政府在PPP合同中所扮演的角色。
PPP项目合同中，政府方扮演了三种角色，包括《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中提及的社会资本的“合作者”、PPP项目的“监管者”以及根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》文件精神，政府方为特许经营权的“授予者”。
1、“官告民”
当政府对社会资本提起诉讼时，由于“行政法两造恒定原则”，只能 “官管民、民告官”，因此，政府对社会资本诉讼只能是民事诉讼而不能是行政诉讼
2、“民告民”
当社会资本对政府提起民事诉讼时，其诉讼范围只能是政府以合作者身份出现的合同履行过程中的争议，此时的政府与社会资本是平等的民事行为主体。
相关政策链接：
（1）财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知中规定：“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。”
（2）财政部下发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第22条规定：“项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。”
（3）《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》规定：“在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。”
（4）发改委下发的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确提及政府要从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”，双方在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。
上述文件，把PPP项目合同明确界定为“平等主体之间的民商事合同”。PPP模式中社会资本方与政府方是平等的民事法律关系主体，且双方合同履行过程中发生争议的解决方式可申请仲裁或提起民事诉讼。
二、提起行政诉讼适用情形
行政诉讼，只能是民告官，因此，行政诉讼的原告只能是社会资本，被告只能是政府。政府也仅有在行使监督职能和授权职能时，才是以“官”的身份出现。因此，当政府以“官”的身份出现时，社会资本对政府提起的诉讼只能是行政诉讼。比如政府单方面终止PPP合作协议。
需要特别注意和强调的是：特许经营的PPP合同，在新的《行政诉讼法》以及２０１５年4月27日，最高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中均认为是行政协议，因此在特许经营PPP合同发生争议时，社会资本对政府提起诉讼只能是行政诉讼。
相关法律链接：
（一）、《行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 （二）、《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 “第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）政府特许经营协议； （二）土地、房屋等征收征用补偿协议； （三）其他行政协议。 第十三条 对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。”
三、诉讼费的支付标准
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
四、行政赔偿与行政补偿
行政赔偿与行政补偿是完全不同的两个概念，应当加以区分。
行政赔偿，是指行政主体及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯相对人的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而采取的补救措施。
两者的区别主要表现在
1．原因不同。两者都是国家对行政机关及其工作人员在行政管理过程中损害公民、法人或者其他组织合法权益所采取的补救措施，但是，行政赔偿所针对的损害是行政机关及其工作人员的违法行为，而行政补偿针对的是合法行为。
2．范围不同。行政赔偿的范围小于行政补偿的范围。行政赔偿受国家赔偿法的限制，国家并非对所有的行政侵权行为都承担赔偿责任，例如对国防外交等国家行为，一般认为实行国家豁免，国家对给公民、法人或者其他组织其造成的损害不承担赔偿责任。行政补偿的原因行为除了合法性这一限制之外，没有其他的限制。
3．程度不同。行政赔偿对公民、法人或者其他组织合法权益的补救程度不如行政补偿充分。国家赔偿法针对的损害限于人身权和财产权的损害，而行政补偿没有这种限制。而且，对国家赔偿法规定范围之内的行政侵权行为所造成的损害，国家也并非全部赔偿，而是限于最低限度的直接损失。国家赔偿法规定“计算标准”的作用之一为了限制赔偿的数额。行政补偿采取补偿实际损失的原则，行政机关及其工作人员的合法行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了多大的损害，国家就补偿多少。当然，行政补偿所针对的损害必须是特定的公民、法人或者其他组织所遭受特别的损害，而不是普遍的损害。从损害这一点来看，行政赔偿着眼于赔偿的最高数额，而行政补偿着眼于损害的特定性，没有数额的限制。
4．程序不同。行政补偿可能是在损害发生之前由行政机关与公民协商解决，也可能是在损害发生之后由行政机关与协商解决。行政赔偿只能发生在侵权行为发生之后，由行政机关与公民协商解决。行政补偿和行政赔偿都可以适用调解，但是，公民因与行政机关对行政补偿不能达成协议而起诉的，适用一般的行政诉讼程序；与行政赔偿义务机关对行政赔偿不能达成协议而起诉的，适用行政侵权赔偿诉讼程序。行政补偿需要遵守“先行政后司法”程序，行政赔偿可以直接进入司法程序。
5．性质不同。行政赔偿性质上属于行政法律责任，而行政补偿性质上属于具体行政行为。行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为而承担的一种法律责任，具有否定和谴责的含义；而行政补偿是国家对行政机关及其工作人员合法行为所造成的损害而采取的补救措施，行政机关达成作出的决定属于具体行政行为。
6．依据不同。行政补偿的法律依据是有关的单行的部门法律法规，而行政赔偿的法律依据是行政诉讼法和国家赔偿法。
在PPP合同中，会不可避免的遇到行政赔偿和行政补偿，应当区别对待，该适用赔偿的用赔偿，该适用补偿的用补偿，不可混同。
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发表于 2017-5-24 22:03:43
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发表于 2017-5-25 10:48:49
