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理论 | 混合项目属性界定可把握三原则

2018-01-22 政府采购信息

相关案例

案例一：某大剧院1亿多元的舞台机械设备采购项目，在招标结束后受到质疑投诉。财政部门在处理时发现，投标文件中存在指定品牌和进口产品未经审核的情形，遂认定采购结果无效。采购人 认为该项目属于工程项目，不适用《政府采购法》，因此不服行政处罚，决定提起行政复议。

案例二：一个医院信息系统集成项目，内容包括服务器、交换机等硬件、多个工作站系统软件以及将医院原旧系统中数据导出、接入第三方平台等服务内容。质疑人质疑其评分细则，认为该项目属于货物类项目，其价格分权重不符合“货物项目价格分比重不低于30%的”规定。

问题分析

上述案例均属于项目属性界定争议而引发的质疑投诉。应该说，采购实践中大多数的项目属性是比较容易界定的，无需过多“纠结”。财政部87号令第七条“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定”。其中“无法确定的”应该是指像上述案例中同时包含货物、工程或服务中两种属性以上的“混合型”或“模棱型”属性的项目情形。采购人、代理机构应重视对此类项目属性的恰当界定和厘清其法律法规适用，这对于项目的顺利实施很有必要。笔者认为对于“混合型”或“模棱型”项目属性可以从以下3个方面来考量并界定。

预算占比原则

上述案例一包含货物和安装工程两类，但从采购预算金额比例上看，舞台机械设备货物部份所占金额比例应是绝大部分，因此界定为货物类采购应该是更科学合理，更具说服力。对于上述同时包含货物和服务的案例二，也可以项目中采购预算金额比例大的属性来界定整个项目属性。因此，可以说以采购预算金额的占比界定“混合型“或“模棱型”项目属性的办法是应该最简单易行，适用情形最广，也最不容易因产生分歧而引发质疑的办法。

内容侧重原则

上述案例二，还可依据项目侧重点来界定其项目属性。如果采购人或项目更侧重于供应商服务能力，界定成服务类就更恰当，那么在评分细则设计时就应该更侧重服务能力来设计，依据《政府采购货物和服务招投标管理办法》价格分权重就可降到10%。如果采购人或项目更侧重于软、硬件技术参数性能，界定成货物类则更恰当，那么在评分细则设计时就应该更侧重软、硬件技术参数性能来设计，价格分权重就不得低于30%。

实施有利原则

此办法主要适用“货物或服务”与“工程”混合、模糊的项目属性界定。由于工程类项目根据其类别、预算金额的不同可能会直接决定着项目适用《招投标法》还是《政府采购法》(个别地方还有其他法规和管理办法)。项目在实施过程中所依据的法条、程序、评标办法、监管主体、采购执行机构、各环节时间要求甚至于付款方式、供应商权益救济方式均因其项目属性、预算金额的不同而不同。假如上述案例一在笔者当地且界定成工程类，那么其须适用《招投标法》，须经发改部门立项批复、财政投资评审再由社会代理机构实施招标，其监督主体则是发改部门。而如果界定成货物类，则适用《政府采购法》，经财政部门落实资金后，采购人可直接委托代理机构招标，其监督主体则是财政部门。因此，项目属性界定时，采购人可综合预判和充分考虑项目界定成不同属性后可能会遇到的问题进而择优而定。例如时间因素、财政投资评审可行性等一些地方性的客观因素。

最后值得提醒的，一是项目属性一旦界定后，建议在采购文件中象公布最高限价、是否接受联合体投标一样予以公布告知，这对避免或减少一些不必要的质疑也能起到一定作用。二是项目属性一旦界定后，采购人和采购执行机构应厘清其适用的法律法规，严格按规实施，避免适用错误。