刚在新浪上发现的文章不做评价

dayan

招投标法与政府采购法冲突制约政府采购http://www.sina.com.cn  2009年09月28日14:38  新华社-瞭望东方周刊
　　如何更好发挥政府采购的作用

　　《招投标法》和《政府采购法》都是人大出台的同位法，虽然有时间先后，有程序和实体之分别，但基本规范同一采购行为。两法冲突给实际工作带来较大影响，这集中体现在工程适用招投标还是应纳入政府采购管理的争议上。法律间的矛盾，严重影响了政府采购政策功能的发挥

　　文 | 黄冬如

　　为应对国际金融危机，中国出台了一系列宏观经济政策和措施。这些宏观经济政策和措施符合中国实际，也非常及时、有力和有效。

　　在这“一揽子计划”中，大多数都与政府采购政策功能有关：一是中央提出4万亿元投资计划和十大产业振兴规划，其中大部分内容涉及政府采购。二是充分利用政府采购政策功能扩大内需，调整产业结构，促进产业升级，扶持中小企业。“家电下乡”、“车辆下乡”、政府采购力主创新、节能环保产品政策以及国务院将制定政府采购扶持中小企业发展的具体办法等，或将在不同时期出台，保证政策落到实处。三是利用政府采购或采购政策功能发挥对外作用。中国派出大规模采购团，适机采购先进技术装备，同时为遏制贸易保护主义作出表率，树立负责任大国形象，取得更多话语权和盟友。四是制造业采购经理指数(PMI)作为宏观经济先行指标在应对国际金融危机期间越来越受到关注，成为中国制造业是否扩张或紧缩的晴雨表。

　　政府采购到底是什么

　　这些政策措施可以看出：政府采购作为宏观经济调控手段，与财税、金融手段并列提出，在国际金融危机影响下发挥了有效的作用，表明中国政府采购制度已从单纯的财政支出管理手段，上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具。那么，政府采购到底是什么，有哪些功能呢？

　　政府采购，在目前法律上的定义是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购功能一般有三个，第一个是基础功能。即通过透明竞争信用原则采购到价格合理，质量优良，服务良好的工程、产品和服务。第二个是制度功能，为规范政府采购行为而制定的法律制度和规则。换言之，是政府通过引入透明竞争信用的方式和规则进入市场进行资源配置，并对整个市场规则与秩序产生积极导向的功能，最终实现公共利益最大化；在这基础上，形成产业链，推动产业结构调整和升级。同时按照1：5的乘数效应，进一步扩大市场规模、增加政府税收和拉动GDP增长。第三个是政策功能。指政府利用政府采购在市场中的规模效应，通过政策措施调节社会总需求，贯彻社会经济政策总目标。

　　制约政府采购发挥的问题

　　《政府采购法》颁布实施特别是应对国际金融危机以来，政府在利用政府采购扩大内需、加速产业振兴以及贯彻国家环保、节能和科技创新政策等方面作了许多有益的探索，政府采购的政策功能初步显现，政策功能的导向作用突出。这表明政府采购由基础功能向政策功能转变，由初级阶段向全面发展阶段转变。但是，政府采购政策功能是成熟规范的政府采购制度应有的组成部分，现实的一些突出问题制约着政府采购政策功能的有效发挥。

　　首先，政府采购时间不长，总量不大，影响政府采购政策功能发挥。政府采购制度在国外已有200多年历史，采购程序严密，采购行为的规范性和透明度较高，管理体制和管理手段都比较先进。同时，欧美国家政府采购的范围较大，涵盖了公共部门所有采购活动，政府采购规模一般占年度GDP的10%~15%，占政府财政支出的30%~50%。

　　而中国从1996年才开始进行政府采购制度改革工作试点，只走了仅仅13年发展历程。2008年全国政府采购规模5900亿元，但仅占GDP的1.96%和财政支出的9.45%。规模上不去除了时间因素外，还有一个重要原因是大量工程采购和国有经济体采购游离于政府采购管理之外。

　　其次，体制不健全。由于历史原因，工程招投标和政府采购出现双轨并行的局面。

　　从管理职能看，按政府采购法，财政性资金的工程货物和服务都属于政府采购管理监督职能。但按招投标法，发改部门有权审定招标方式，各建设、交通、水利、工信部等部门从事工程管理监督和具体招标职能。并且在该领域存在行政监督部门既是招标人又是管理者还是评审会组长的重位现象。

　　监督管理部门多且交叉重叠，监督管理力量薄弱，操作职能定位不明确，操作职能条块不统一无疑给政府采购政策执行带来很大影响。以政府采购国货为例，日前九部委发文要求强调政府投资项目属于政府采购，应当采购本国产品。这事在国际上惹出不小风波。实际上财政部在金融危机没来之前，早在2007年就出台了政府采购进口产品管理办法，以严格限制进口产品审核方式来逆向保护国货的政府采购。该制度操作性强，实施效果很好。2008年中还专门出台了补充意见。2009年4月，国务院又发文强调要严格审核进口产品的采购，凡国内产品能够满足需求的都要采购国内产品。由于体制不健全，招标和采购分属不同管理部门，就同一政策行为出台不同制度和措施，在制度适用和执行上容易混淆，政府采购政策功能效果大打折扣。

　　第三，法律法规制度不完善。《招投标法》和《政府采购法》都是人大出台的同位法，虽然有时间先后，有程序和实体之分别，但基本规范同一采购行为。两法冲突给实际工作带来较大影响，这集中体现在工程适用招投标还是应纳入政府采购管理的争议上。法律间的矛盾，严重影响了政府采购政策功能的发挥。对政府采购政策功能自身来说，自主创新、节能环保产品等政策功能在法律依据、组织体系、认定机制和采购支持力度等方面还存在着诸多问题，无法充分发挥政策作用。

　　此外，在招投标和政府采购领域运行机制上，同样存在一些问题。比如，在招投标领域，就存在领导干预招标、招标人规避招标行为、投标人围标、陪标、串标问题和招投标代理单位存在 “中介不中”等问题。

　　如何改进

　　由此可见，政府采购制度还有很长的一段路要走。尤其是在当前金融危机影响下，如何推陈出新，强化公共采购政策功能，非常重要。

　　对此，笔者有几个建议。

　　其一，推进公共采购体制创新。建议设立公共采购管理委员会，由政府一把手担任，各部门组成，负责指导和协调公共采购全局和重大性问题；将各部门招投标或政府采购管理权归一，独立行使公共采购管理权。下设公共采购中心(建议由公共采购管理部门代管，既管采机构分离又充分协调一致)，代表本级政府行使为自身职能需要进行的通用工程、货物和服务的集中采购实施，具有采购权。如所有部门都需要的办公场所、修缮等通用工程采购，电脑、办公家具、空调甚至日常物料等通用设备采购，物业管理、差旅、印刷、咨询等通用服务采购均由公共采购中心集中采购，部门只负责使用。

　　其二，健全公共采购法律制度体系。统一《招投标法》和《政府采购法》，创新制定《公共采购法》。尽快健全理顺公共采购法律制度体系。可以在出台《公共采购法》及其细则前由人大对《招投标法》和《政府采购法》作出解释，使之向公共采购方向靠近，厘清当前两者突出问题和向国际化靠拢。

　　其三，完善公共采购运行机制。 建立完善公共采购运行机制，重点要解决三大问题。

　　比如，公共采购要全过程执行和控制。一个公共项目采购是从采购预算到采购履约及支付的整体行为规范。必须由一个专职机构履行职权独立实施，特别是部分或核心关键环节如招投标或评审环节不能剥离出去，让渡给社会中介机构容易出现寻租空间。招标代理可以代理非关键或核心环节，起咨询性质，采购责任应该由采购专职机构承担。

　　再比如，明确采购权，体现采购权利义务责任相对等。如适当修改完善评审机制，减少专家自由裁量权。专家评审决策作用转为专家技术咨询和建议作用。在前期方案制定、采购文件制作、采购评审、履约验收等阶段都可以聘请专家介入。

　　最后，采购内部程序规范透明制约，且以电子化体现。根本业务需要配足配强专业人员，同时，所有采购业务流程必须有标准化规范化范本。■

　　(作者系国际公共采购管理博士，佛山市南海区政府采购中心主任)

wlwxzhao

好像是老调重弹，没有什么新意。

汉瓦

发现了政府采购的一个奇怪的作用和功能：

政府采购作为宏观经济调控手段，与财税、金融手段并列提出，在国际金融危机影响下发挥了有效的作用

第三个是政策功能。指政府利用政府采购在市场中的规模效应，通过政策措施调节社会总需求，贯彻社会经济政策总目标。


——政府采购怎么成了宏观调控手段？政府采购怎么具有了调节社会总需求的功能？

[s:72]

wangkoko

大家都补充这么多，我也凑一句：执行与管理再度一体？招标采购管办会有什么结果？一家独大？从中央到基层，一直需要强调,尤其是在这些部门，操作不当，就会变成当地的“小国务院”！权利还是要分离。

汉瓦

引用第3楼wangkoko于2009-09-29 11:11发表的 :
大家都补充这么多，我也凑一句：执行与管理再度一体？招标采购管办会有什么结果？一家独大？从中央到基层，一直需要强调,尤其是在这些部门，操作不当，就会变成当地的“小国务院”！权利还是要分离。

照地方上纷纷设立招管办、采管办的趋势，中央是不是该考虑成立“标务院”了？

gzztitc

关注并研讨“两法问题”的重要文章；其含义应该是比较深远的。

最早提到楼主引用的作者黄冬如的文章，是谷辽海的 （摘录，转载如下）


一缕曙光在南海升腾  

           
北京辽海律师事务所网站 2006年3月12日 作者：谷辽海



【……我国《政府采购法》实施三年来，我先后出版了三部政府采购方面的专著，公开发表了60多篇论文，几乎全部是揭露公共采购所存在的问题，至今还没有写过一篇颂扬我国公共采购制度的文章。然而，一次偶然的机会让我激动了好几天，于是按捺不住拿起笔记录下了我国政府采购制度中一道亮丽的风景。


   2006年3月9日，受国匙网政府采购研究中心的邀请，我偕同北京大学经济法研究所所长、博士生导师盛杰民教授和中央财经大学财政公共管理学院院长、博士生导师马海涛教授到广东讲课。在我的日程安排表上，这次没打算去哪家政府采购中心考察。然而，生活中却总是有那么多巧合！在首都机场办理登机卡时，看到一个拎着一大堆采购师资格考试用书的年轻小伙子也与我们搭乘同一航班去广州。我注意到了他，他似乎也认识我，主动与我打招呼，叫我谷老师。我觉得有些纳闷，可能在某个场合我们见过，但一下子想不起来。他说他叫黄冬如，购买了我撰写的《法治下的政府采购》和《中国政府采购案例评析》这两本书，现在佛山南海区政府采购中心工作。1995年大学毕业时，拿到了法律与经济的双学位，后来又通过了全国司法资格考试，当了两年注册执业律师，现在政府采购中心担任主任。由于存在着许多的相同点，很快我俩就聊到了一起，且越聊越投机。】

【
在国外，政府采购方面的立法和政策制定、监督和管理、采购任务的执行、合同的签订和管理、质疑和投诉的处理等等，在政府采购的方方面面，我们都能够看到许多公职律师或者合伙律师在为公共采购服务。律师们活跃政府采购各个领域里，举足轻重，大显身手。然而在国内，不论是政府采购的立法、监督还是执行，无论是立法机关还是各级政府总是拒律师于千里之外，尤其是掌握公共权力的职能部门总是惟恐律师揭穿了采购交易中的黑幕。在国内的政府采购领域里，我们很少看到有专业律师的身影。听了黄冬如的介绍，我非常惊讶，一个县级政府采购部门竟然有如此好的法律专业人才！我暗暗地钦佩。自从政府集中采购制度在我国试点到正式推行，前后接近10年的时间，由于存在一大批鱼目混珠的招标公司活跃在政府采购市场，他们没有接受过专业培训，不受任何法纪约束，却能长期依附于公共权力，施展浑身解数，不择手段地承揽货物、工程和服务方面的采购代理业务，从而导致我国公共采购市场屡屡发生黑箱操作，严重影响了各级政府采购中心统一执行公共采购的任务，致使我国的集中采购机构处境艰难。作为县级政府采购统一执行机构，他们的境况怎么样呢？这也是我非常关心的事情。
    这几年，南海区党委和政府的主要领导非常重视国家制定的政府采购法律和政策，政府采购中心直接归属区政府领导，享有公共权力的区政府各职能部门即各采购人也很尊重集中采购机构，招标公司在南海区的公共采购市场中是没有任何舞台的，环境、交通、基础设施等工程基本上都纳入了区政府采购中心进行集中采购，高达8000万元的“BOT”项目也开始进入了政府采购中心进行统一采购。由于区党委和政府各部门严格执行我国政府采购法的规定，对政府采购的各项工作都非常重视，政府采购范围和操作规程与实施政府采购制度的国家和地区的一些制度已经比较接近，去年的政府采购规模接近四亿元，今年还将进一步扩大。除了政府采购范围的不断增大，采购中心还将工作重点放在制度建设、采购队伍素质培养、信息化管理等方面，确立了“高效南海，阳光采购”的服务宗旨和“公开透明、公平竞争、公正信用”的服务承诺。采购中心的10名工作人员平均年龄28岁，均系本科以上学历，都是通过公开招考方式录用的。前不久，采购中心还通过了ISO9001-2000标准化认证，今年的计划是让所有的员工参加全国采购师资格统一考试。这时，我才恍然大悟，原来黄主任携带那么多培训教材上飞机是为了这个原因。听了他的一番介绍，我不禁对当地党委和政府的主要领导肃然起敬。三个小时的飞行时间在愉快的聊天中不知不觉地过去了。下了飞机，接我们的车子已早早等在那里。可是黄冬如主任盛情邀请我们到他们采购中心参观，指导他们的工作。听了他在飞机上的介绍，虽说不在计划内，但我还真有些迫不及待要到他们那里印证一下虚实。故我和马海涛老师决定先到他们采购中心看看。


     走进宽敞明亮的政府采购中心办公大楼，参观了一层、二层和三层，采购一部、采购二部、综合信息部、开标大厅、专家评审室、网络监控室、会议室、接待室、娱乐休息室等，现代化的办公设施和环境的确让我有些目瞪口呆。一个个年轻的职员正在分工明确的业务科室忙碌着，处处洋溢着青春的气息和蓬勃向上的精神。从中我似乎看到了我国政府采购事业的春天。出于职业的原因，初步满足了眼福后，我更为关注的还是采购中心的制度建设。这时，采购中心的刘祝贻副主任给我送来了一套佛山市南海区政府采购中心ISO9000-2000标准化管理手册和区采购中心ISO9000-2000政府采购业务模板，其中包括各业务科室的质量管理目标、主任和副主任以及项目负责人的职责分工和行为规范、工作人员的行为规范、公开招标等各种采购方式和采购程序的操作规程、标准政府采购合同范本、相关法律法规和行政规章汇编、各类政府采购法律文书，等等。浏览了半个多小时，看不出存在什么问题。我在想，是否可以要求查看一下他们的政府采购卷宗？因为一本采购卷宗能够全面反映一次政府采购的整个过程，从中可以看出采购行为是否规范和管理是否科学等问题。国际上的政府采购制度，对于卷宗中的采购文件要求非常严格，如果欠缺一些要件，就可以全盘否定一次政府采购活动。也许是同行的原因，黄冬如主任似乎看出了我的心思。他主动带我们去查看他们的政府采购卷宗。档案室占地约有100平方米，一排排整齐有序的架子上摆满了装订整洁的卷宗，我随机抽取了几本2005年的政府采购卷宗，认真地研究起来，几乎每本卷宗里都有回访调查表，让我的眼睛为之一亮。没有想到他们将司法实践中的回访制度也用到了政府采购领域。看完几本公开招标和邀请招标的卷宗后，我将视线移到了竞争性谈判的采购卷宗。近两年，竞争性谈判采购方式在我国公共采购领域里广泛应用。但法律规定这种方式的适用情形存在很大的弹性，操作程序更是问题多多。2004年7月，我偕同一家供应商参加北京一家招标公司代理某部委的一起竞争性谈判的政府采购活动，谈判文件显示按照我国政府采购法的规定执行，但采购信息事先没有通过权威媒体公示，谈判的次数几乎不受约束，参与人员仅在其中一次的谈判笔录上签字，供应商最终报价时，招标公司没有当众启封供应商的最终报盘文件，也没有第三者在场的开盘见证记录，质疑供应商承诺最终报盘文件被招标公司毁灭了。事后，招标公司反而倒咬一口，说该供应商是在诬陷，侵害其名誉权。类似案件在实践中非常多，由于法律没有具体规定，相关的行政规章也没有竞争性谈判的任何规定，各地采取竞争性谈判的做法参差不齐。因而这一次，我格外关注南海区政府采购中心在选择这种采购方式的操作规程。我又随机抽取了这种采购方式的一本卷宗，看到了他们选择这种采购方式之前进行了大量的市场调查，事先获得了监管部门的行政许可，在国家权威媒体上进行了采购信息公开披露，每次开启供应商的报盘文件都有公众见证，每次谈判的采购记录非常齐全，均有各参加人员的签字，等等。我又拿来他们区政府采购中心制定的《竞争性谈判管理标准》，与竞争性谈判采购卷宗中的内容进行一一对照查看，彼此之间，几乎都能够相互印证。


     短短两个小时的考察结束了。夜深了，人也静了，静得仿佛能听得到脉膊的跳动。我躺在宾馆的床上怎么也睡不着，思绪如水银般一发不可收拾。我在回想着白天所见到的一切，南海区政府采购中心搞得有声有色，给我们带来了巨大的启示。我认为，这一切都与当地党委和政府主要领导的重视和呵护是分不开的。在介绍采购中心制度建设和管理机制时，黄冬如主任多次向我提到采购中心是比照我国香港地区的政府采购制度执行的。我们知道，香港已经加入了WTO《政府采购协定》，政府采购的基本原则、采购范围、监督和执行、质疑投诉等方面的制度与实施政府采购制度的国家和地区已经接轨，与美国、韩国等国家一样，香港地区也在实施集中采购制度，他们的政府采购制度中没有专门以营利为目的的招标公司或者类似的以私利为目的的代理企业。前不久听说北京某区领导决定撤销政府采购中心，将货物、工程和服务全部委托给社会中介机构也就是招标公司代理采购。这是一个令人深思的问题，其做法显然有悖于我国法律规定。南海区政府采购中心作为一个县级的集中采购执行机构，能够逐渐与国际上的政府采购规则接轨，对货物、工程和服务这三类采购对象进行统一采购，并建立健全规范化的集中采购制度，这不能不令其它省市党委和政府主要领导反思。同时，我认为，南海区的政府采购能够严格执行统一采购制度，将为我国其它省市的集中采购制度带来积极的影响，使各级政府集中采购制度走向健康的发展轨道。为了有效地执行我国的集中采购制度，为各级政府采购中心保驾护航，从而与国际上的政府采购制度接轨，现行的招标投标法必须废止，将其内容纳入到政府采购法律制度中，与此同时，必须修改我国现行的政府采购法，明确规定各级政府采购中心为我国各级政府及其所属机构、各事业单位、各团体组织等采购人统一采购货物、工程和服务的法定执行机构。


    渐渐的东方已泛出鱼肚白，一缕淡淡柔柔的曙光透过窗帘洒进了屋子，使人感觉暖洋洋的很舒服。我将头扭向窗外直视着它。又是一个崭新的日子！不论昨天如何，每天新一轮的太阳都会准时升时，周而复始，永恒不变！


                               谷辽海  2006年3月12日星期日于北京】

cdunguo

很多时了,这样的东西真是,啊