黄冬如：中国现代政府采购制度改革的战略选择【转贴】

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中国现代政府采购制度改革

的战略选择

黄冬如  2013-12-05

　　作为重要领域和关键环节的政府采购制度，要在2020年取得决定性成果，面临着艰巨的任务，也昭示重大机遇。必须以战略思维面对不到7年的政府采购制度改革与发展。


　　十年法律制度化发展为政府采购及招标投标事业成效奠定了重要基础，但也出现了许多问题，有的问题严重影响党和国家、政府的形象。同时，在现实中存在政府采购、招标投标、公共采购、公共资源交易等与政府采购交叉且相融的名称和叫法，给政府采购事业的发展带来诸多不利影响。比如政府采购与公共采购，政府采购现行的法律制度、运行模式、效益效果等还未达到公共采购的公共性及服务型政府要求，若以公共采购取代政府采购未免有点理想化。从战略上看，在深化改革的新阶段，政府采购需要重新定位。如何相对区分之前的政府采购发展历程，以全新的理念和思维应对新时期的政府采购工作，是我们迫切需要考虑的问题。按照全会“财政是国家治理的基础、建立现代财政制度”的精神和要求，结合实际，将这阶段定义为“现代政府采购制度”是个较为合适的选项。建立现代政府采购制度意味着以“国际视野”及“国家治理”的角度即战略思维看待当前的政府采购工作。


　　具体来讲，中国现代政府采购制度改革的战略选择需要注意三大方面：设立一个战略目标、把握两次战略机遇、突破三大战略关口。突破三大战略关口，即推进政府采购转型与发展；界定政府采购中的政府与市场的关系；维护公平与正义问题。


　　建立现代政府采购制度需要推进政府采购转型与发展，其方向是将政府采购从预算或支出体系中独立出来形成与预算制度齐头并进的一项制度，而不仅仅是从属于预算管理。这需要扭转过于重视预算的惯性思维。其方式是从完善政府采购制度体系的角度破解政府采购瓶颈问题和紧迫突出的问题，实现制度的同一性。


　　制度的同一性主要指三项制度的同一。第一是法律制度的同一性。政府采购与招标投标自法律诞生起就相互制约和冲突，急需建立以政府采购法为主导的，招标投标等为程序的全面且现代的法律制度框架。这就需要启动《政府采购法》和《招标投标法》的立法修改工作。第二是管理制度的同一性。将现状中政府采购、招标投标等分属多部门管理及监督的乱象归一。设立较为独立的相对统一的政府采购管理部门，统一管理工程、货物和服务工作。构建主体管理行为规范、过程管理业务标准、市场管理诚信建设、监督管理检查评价等管理制度体系。第三是基础制度的同一性。建立健全且完善的政府采购业务基础制度，实现预算、市场调研、采购方式选择、质疑投诉处理、合同签定、履约验收、支付评价甚至资产管理等闭环制度。比如，当前中央出台的公车改革、公务费接待、会议费管理办法、禁止贺卡印制等政策行为都与采购密切相关。应将这些政策规定转化为具有长期性的政府采购制度化行为。


　　建立现代政府采购制度需要界定政府采购中的政府与市场的关系。重点是要明确政府采购是政府的事，还是市场的事？政府在采购过程中通过何种方式走向市场，以及建设怎样的“统一开放、竞争有序”的市场体系。界定政府与市场的关系或者可以把握这几个方面。


　　一是界定采购主体行为。目的是将政府采购（含工程）中将采购主体的强势或优势行为转化为双方的平等行为；二是界定采购模式。采购代理制是法定的。目的是要集中制还是分散制的采购代理形式。这即要看现状，也要看模式效果。从工程招标投标的纯市场化代理、政府采购的集中与分散相结合、公共资源交易的场所服务功能等现状及效果来看，结合国际借鉴，中国施行集中采购下的分散代理制是个不错的选择。三是界定公共服务性采购。公共服务性采购被社会普遍称为政府购买服务，但两者是有区别的。公共服务性采购由于其采购主体的多样化、资金的多元化、采购对象的复合性（多为社会组织），在界定政府与市场关系时是个难点，但通过界定可以更好的推广服务性采购，激发社会活力。四是界定政策功能。采购是政府调控市场的最好手段。政府采购总量巨大、操作直接、行业多样、分布广泛等特点使调控作用明显，可以很快实现政府所需要达到的政策目标。如资金节约、推广社会公共服务、支持环保、鼓励创新、扶持中小企业等。


　　建立现代政府采购制度需要破解政府采购中的公平与正义问题。现在社会上对政府采购存在一些不透明、不竞争、不信用的认识。如采购效率不高、采购程序走样、采购效果不佳等。这既需要开展市场诚信体系建设，也需要通过采购主体（含集中及代理）行为的规范化、专业化和业务行为的电子化、标准化等基础工作长期解决。然而这方面的全国性总体推进效果却不尽明显。


　　要破解以上三关，还必须抓住机遇。即把握两次战略机遇，对内改革，对外开放。政府采购相对于其他改革来说也许更加幸运些，它既有当前全面深化改革的重大机遇，也有加快中国加入政府采购新议题谈判的重大机遇。建立现代政府采购制度必须对这两次重大机遇认真对待，妥善布局。


　　建立现代政府采购制度需要设立战略目标，即推进中国政府采购治理体系和治理能力的现代化。治理是涵盖管理在内的或者说以管理为主的综合治理，比如高层决策、中层管理、基层执行、专业内脑、行业协同、全体监督等共同协作，协调，协同。


　　现实中政府采购理论研究没有形成合力，理论水平滞后于实践；重大的政府采购规制还无法形成学术界的思想统一和实践上的执行统一；政府采购行业协会没有建立，无法发挥行业管理、标准发布、专业认定等作用；一些较好的政府采购实践经验没有得到很好的理论分析、提炼或推广。建立现代政府采购制度的难度大，时间紧，任务艰，是到了转变思想、直面问题、利用时机的时候了。


　　（作者2013年11月17日在清华大学公共管理学院 “中国政府采购发展战略座谈会”上的发言）


（黄冬如：中国现代国际关系研究院法学博士，中国经济体制改革研究会理事，公共市场与政府采购研究所特聘研究员，广东省综合改革发展研究院研究员。）


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