监管者说事后监管【转】

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监管者说事后监管

栏目： 政采要闻 时间：2015-12-21 21:21:15　发布：管理员

【摘要】


编者按：本版于12月8日邀请社会代理机构共同讨论如何做好事后监管。内容刊发后，收到一些政府采购监管部门的反馈，他们从监管者的角度出发，谈了他们对事后监管的意见。本期，本版就其中的部分意见进行刊登，以飨读者。

监管者说事后监管

实话实话 句句体现真知灼见

人员与机构“点面结合”


■ 张泽明


自从政府采购代理机构资质审批取消后，各种社会中介机构如潮水般涌入政府采购代理这个市场，单以大连市本地的实际情况来看，代理机构数量翻了近两番。财政部提出要加强事后监管，对政府采购监管者提出了更高要求。笔者认为，财政部门要适应这种“政府采购新常态”，离不开抓对从业人员和代理机构监管的“点面结合”。


所谓“点”，即是抓对从业人员的能力考核。机构是由人组成的，抓好监督提高人的素质，就抓住了监管的灵魂。政府采购代理业务本质是一种智力服务，人也就成为决定服务好坏的最核心关键因素。


抓能力考核，要提出对从业人员能力的基本要求。以历史的观点看，证券业、保险业、会计业、律师等智力密集型行业均对从业人员设置了职业资格门槛，从而有效提高了全行业从业人员的素质。以现实的角度看，近些年国家发改委、中国招标投标协会也一直在举办招标师的考试，对从事招标行业的人员提出了具体的能力要求，参加考试的人员逐年增加，考试的影响力日益增大。《招标投标法实施条例》第十二条已经规定：“招标代理机构应当拥有一定数量的取得招标职业资格的专业人员。”尤其是在当下对代理机构资质监管放宽的情况下，理应对从业人员从严要求，制定政府采购从业人员职业资格制度应当被提上议事日程。


抓能力考核，要注重对从业人员的培训。在中国即将加入GPA和力推PPP项目政府采购的时刻，随着《政府采购法实施条例》和PPP采购一系列规范性文件的出台，可以预见的是，国家关于政府采购的新法律法规及规范性文件会不断推出，全行业的知识体系更新要求更为迫切，而社会代理机构的知识储备显然是不足以应付未来的发展，监管部门理应在培训上加大力度。


所谓抓“面”，就是抓代理机构的绩效考核。当下很多地方的监管部门都出台了代理机构考核的打分制，这说明各地的同行对于代理机构的考核达成了共识。这种打分不仅要涉及代理机构的执业，也要逐渐过渡到对代理机构的能力评价上去。无论是从监管部门还是从政府采购协会的角度切入，评价主体都应当通过科学合理地设定绩效考核要素给本地的代理机构排个座次，让采购人选择起来更加清晰。要注意利用电子化的采购系统构建大数据平台，让数据说话，对代理机构的违规行为严加规范。


更加不容忽视的是抓代理机构的诚信体系建设。要让违规的代理机构“一处失信、四处碰壁”，以前我们这方面比较做得比较不够。地方要充分利用财政部建立的诚信平台，依法对违规的代理机构予以信息公开。这既是监管部门的职责所在，也是一种政府采购宣传。尤其是在代理机构执行出现问题引来社会关注的时候，不直面媒体、放弃话语权的结果就是话语权旁落，谣言满天飞。要以最严格、最谨慎地态度应对政府采购舆论的热点，及时有效给予回应。名利场我们可以缺位，舆论场却注定不能缺席。


必须要指出的是，加强后期监管不是一件一蹴而就的事情，坚持监管的所谓抓“面”，就是抓代理机构的绩效考核。应当是我们监管方式创新的思路和目标。


（作者单位：大连市财政局）


要管好采购人这“源头活水”


■ 熊颖


一些采购人在选择采购代理机构时，倾向选择“听话”“能摆平事”的代理机构，代理机构能否承接到业务和代理的水平无关，收取的代理费与代理水平无关。这是很多代理市场问题的根源。笔者从这个角度谈谈采购代理市场的管理。


首先，不能将所有的责任都推给采购代理机构。采购人与政府采购代理机构间是一种委托代理关系，对于委托代理权限范围内代理机构的违法违规行为，委托人也就是采购人应当承担责任。在取消代理机构资格审批后，事后监管的重心应该回归到采购人的主体上来，代理机构应当承担连带责任，而不是将代理机构作为违法违规行为的挡箭牌、替罪羊。通过加大对采购人的监管力度，能够促进采购人在选择采购代理机构时更加审慎，促进采购代理机构在合法合规代理的基础上提高专业化水平。


其次，变相的行政审批不利于长远发展。目前一些地方监管部门以定信用等级、排实力名次，排名靠后者或不合规者还要暂停业务甚至踢出本地市场等方式进行管理，这些做法有变相行政审批的风险，甚至将原有行政审批明确的条件异化成了更加不透明、不规范的条件，与国家简政放权的思路相违背。短期内可能有一定的成效，但从长期来看，不利于代理机构保持独立、走向专业化、市场化，也无法解决代理机构市场劣币驱除良币的问题，笔者认为不宜采用。


再其次，事后监管措施亟待完善。政府采购法及其实施条例规定的行政处罚分别为“警告”“罚款”“禁止代理一年至三年”。在取消代理机构资质审批后，成立一家新的代理机构承接代理业务的成本几乎为零，代理机构在经济利益的刺激下，即使被停业三年，也可随即新注册一家公司继续接生意，违法成本极低。这也是目前代理机构市场混乱、低质代理普遍存在的原因之一。


最后，建议研究出台代理机构项目负责人责任制以及采购项目负责人信用体系。政府采购代理服务的质量主要取决于项目负责人的专业水平、职业道德。对采购项目负责人代理项目的效率、资金节约率、处理处罚情况予以公示。一方面，将责任落实到人，对违法违规代理业务的责任人，一定时间乃至终身禁止进入政府采购市场，解决目前事后监管后存在的违法成本低的问题，真正将事后监管的责任落实到位；另一方面，信用良好，优秀的采购代理从业人员可以脱颖而出，获得市场的认可。这样才能做到违法必究，才能给予诚信经营的代理机构及人员专业化、规范化的机会。


（作者单位：江西省财政厅）


打铁还需自身硬


■ 谭俊


近日，财政部副部长刘昆在全国政府采购工作会议上强调，要积极“创新政府采购监管模式”“创新检查方法，建立‘双随机’抽查机制”。此举得到了政府采购行业各方的热烈反响。笔者认为，这些政策在政府采购代理机构监管中的落实，关键在于监管部门要“硬气”地依法监管。“打铁还需自身硬”，监管部门要从自身做起，扭转当前较为普遍存在的三种状态。


一是扭转不敢管的状态，主动应对监管风险。个别财政部门为避免被诉讼风险，在工作中抱着“多一事不如少一事”的心态，认为只要没有“逼上门来”的投诉就万事大吉，对采购过程中存在违法违规行为睁一只眼闭一只眼，缺乏主动应对、敢于担当的精神。某地一项政府采购项目采购结束后，采购单位在与中标供应商签订合同时，发现中标供应商在投标文件中的资质证明是伪造的，拒绝与其签订合同并形成专题汇报材料报当地财政部门要求查处，监管部门一负责人居然拒收汇报材料，并言之凿凿“你又不是供应商，不符合资格，等有其他供应商质疑投诉再说”。这些都反映了一些财政部门面对监管可能带来的后续风险避之唯恐不及的心态，也直接影响了财政部门的形象和威信。


二是扭转不想管的状态，切实履行法定职责。在经济欠发达的地区尤其是基层地区，当地政府对财政部门的考核指标主要侧重在财政的收支方面，极个别地区甚至错误地认为政府采购程序花费时间，特别是一些反复废标又反复招标的项目。尤其是到了年底，上级财政部门比较集中下达转移支付资金，不少都是限期使用，逾期收回。实施采购花费了时间将直接耽误支出，影响财政资金的结转规模，使财政部门在年度考核中处于不利地位。从这个角度看，政府采购监管部门不应因此而在财政部门被边缘化，更不应因此而将年底应严格进行检查的项目草草收尾。


三是扭转不能管的状态，着力加强队伍建设。政府采购监管工作远非简单对照法律法规照搬照套，它对监管队伍人员的业务能力和职业操守都有着极高的要求。法律的生命不在于逻辑,而在于经验，在实施采购监管过程中，如何娴熟地运用法律法规，准确地认定合法与非法，合规与违规，有赖于监管人员在日常工作中积累丰富的经验。但是，由于干部轮岗制度，使得具体负责监管的部门缺乏专业的和经验丰富的人才。政府采购监管部门的专业化进程亟待顶层设计支持。


基层财政部门如何苦练内功、打造一支政治素养和业务能力过硬的队伍，在代理机构监管工作中尤为重要。否则，再完善的制度，也只是海市蜃楼。


（作者单位：韶关市财政局）


代理机构期待的事后监管


1.事后监管不是保姆式呵护，而是成人式管理。代理机构走了这么多年，政府可以逐步放权，把市场的事情交给市场。


2.监管方向应引导代理机构主动提升自身的专业化能力和水平。


3.监管部门不能完全摒弃资格管理时代提出办公场所、开评标场地等硬件要求和企业规章制度、培训制度和执行流程等是否健全、人员是否具备从业资格等软件要求。


4.要定期或不定期抽查代理项目，使监管及时、有效。


5.建立代理机构诚信考核机制，实行等级评定制度。


6.依法管理是前提，即法有授权、罚则法定、施治有界、罚有实据。这不是一个可以任性，可以创新的领域。


7.一些地方监管部门采用信用等级、实力名次等方法，排名靠后者或不合规者还要暂停业务甚至踢出本地市场，这些做法有变相行政审批的风险。


8.事中事后管理的要义应当是运用大数据，推动业内相互监督和专业评价，把应该公开的事项都如实记下来，公开亮出来。


9.要进一步完善政策法规，从制度上为专业化发展奠定基础。例如，全国统一的采购文件范本的编制和采购合同范本的编制。


(以上内容根据本报第530期3版内容摘编整理)


监管人员点评：


欧阳青波（江西省财政厅政府采购办公室调研员）


“事后监管不是保姆式呵护，而是成人式管理的说法”我非常赞同。成人式管理的关键在于代理机构市场的成熟，成熟的代理机构对采购法律法规和专业知识有着深刻的了解。代理市场要加强专业化建设，提高行业素质。


有人提出应延续办公场所、开评标场地等要求，我认为不妥。目前，不少地方的公共资源交易中心都要求入场交易，且电子化招标不断发展。这种背景下，对开评标场地的要求难免有些鸡肋。这时监管的关注点应放在对程序的监管上，不管代理机构在哪里开评标，都应秉持相同的要求。


建议中提到代理机构诚信考核机制，我认为，这不是应该交由政府采购协会等第三方民间组织来做。


对于建议中提到的顶层设计，我最看重采购文件范本的制定，其中，我期待通用条款与文件结构的统一。范本统一的意义在于，新加入政府采购市场的代理机构可以更快入门。


张旭东（浙江省财政厅政府采购监管处）


代理机构管理重点从事先审批向于事中事后监管转变，是政府采购领域政府与市场关系的重大调整，是政府采购行政管理方式重大改变。事先审批与事中事后监管相比，前者侧重于权力行使，是比较省力的管理方式；后者侧重于职责履行，往往伴着查处问责，对监管部门的依法行政提出更高要求。


不能把代理机构的事中事后管理简单化为监督检查一种措施。事中事后监管包括行政监管、信用管理、行业自律及社会监督等多种措施，政府采购监管部门不仅要运用检查这种行政监管措施，还要运用其他措施，如信用管理、行业自律等。尤其是信用管理，就是要建立健全政府采购诚信体系和违法失信行为联合惩戒机制，使代理机构的执业纪律情况和诚信度可量化并向社会公开，这种量化分值应当是变化的，随着代理机构本身违法失信行为增加而减少，相应的，随着正面评价的增加而增加，通过这种机制引导代理机构不断“向善”。


相关链接


事后管理办法面面观


◆水利部印发《水利建设市场主体信用评价管理暂行办法》，用于建设动态化水利建设市场主体信用评价。依据《办法》附件，对招标代理单位的评价分为综合素质、财务状况、管理水平、市场行为、信用记录五项指标。


◆《宁夏回族自治区政府采购代理机构监督考核暂行办法》规定，自明年起，在宁夏回族自治区境内从事政府采购代理业务满一年的代理机构都每年将接受当地财政部门的年度执业“统考”，“考分”将作为采购单位选择代理机构的参考。考核对象包括自治区内代理机构和外省代理机构及其分支机构。


◆青海省财政厅出台《青海省政府采购代理机构记分管理办法》，设计了一种类似“驾照式”代理机构记分管理模式。


根据《办法》，代理机构在青海省开展业务和开车上路一样，如有违法违规行为将被记分，12个月内累计记分达到12分，就要进行“回炉”学习和整改，两次记满12分，暂停或在一定期限内禁止其在全省开展政府采购代理业务。记分主要针对代理机构在内部管理、业务操作等方面的行为，采取日常监管与专项检查相结合的办法进行，由全省各级财政部门负责对本行政区域内开展业务的代理机构记分。青海省财政厅每月对记分情况进行汇总，并于次月10日前在青海政府采购网上进行公告。


◆山东省德州市出台《德州市市级政府采购代理机构服务质量评价考核暂行办法》，采取动态记分制考核代理机构服务质量。


依据《办法》，凡已代理市级政府采购项目的代理机构应参加服务质量评价考核。评价内容包括执业作风和执业态度、采购文件编制情况、组织实施情况、采购需求实现情况、质疑处理情况5个部分。其中，在采购需求实现情况中，主要评价代理机构对采购人提出的采购需求完成情况及资金节约情况。




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责任编辑：lilei

本文来源：中国政府采购报 第534期3版

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