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中国政府采购峰会2016——顶层设计下的模式与路径

栏目： 2016峰会特刊,政采要闻,电子报 时间：2016-12-30 00:19:26　发布：管理员

【摘要】

编者按：为准确把握我国财政体制改革方向，深入贯彻执行国务院办公厅关于整合建立公共资源交易平台的政策要求，探讨各地平台建设的模式与路径，进一步推动政府采购理论与实践发展，“中国政府采购峰会2016”设置了主题演讲环节，邀请部分理论专家、监管部门、公共资源交易管理部门代表分享精彩观点和经验做法。本版特刊发相关演讲摘编，以飨读者。

中国政府采购峰会2016——顶层设计下的模式与路径

中国财政科学研究院副院长白景明：

积极财政政策的加力与增效

近年来的财税改革是在实行积极的财政政策的背景下进行的，而积极的财政政策与政府采购实质上是有联系的，因为政府采购本身就是构成社会总需求的一部分，政府采购规模的放大、结构的调整，对社会总需求都是有影响的。反过来说，社会经济总需求、经济结构的调整等也都会影响政府采购的情况。所以，从这个角度来讲，我们也要更多地了解现在实行的积极财政政策。

这一轮的积极财政政策到目前已经实行了9个年头，明年我们国家还要继续实施积极的财政政策，这样算下来，这一轮的积极财政政策差不多要实行10年。总体来看，我认为这一轮的积极财政政策有三个特点：一是时间长，我们上一轮积极的财政政策的实行时间大约是5年，从1998年开始到2003年结束。而这一轮积极的财政政策我们实施达10年。二是力度大，这一轮积极财政政策与上轮一样，都是减税增支，但是这一轮的力度更大。初步计算，这一轮减税大约有3万多亿元；从2009年开始到今年，累计的赤字差不多有9万亿元了。三是经济增长率往下走，上一轮实行积极财政政策时经济增长率一直往上走，但是这一轮积极财政政策实施时，经济增长率一直往下走。这么大的力度，但是经济增长率却往下走，这是什么原因？这说明中国经济确实走进了一个全新的阶段，有效的政策刺激的标志是不是经济增长率的高与低？接下来的积极财政政策还要不要这么大的力度？这是我们需要思考的问题。

展望下一步财税改革，我认为，“十三五”期间，财税改革有很多难点和需要研究的问题，其中，如何继续实行积极的财政政策是首先要研究的问题。近年来积极财政政策不断加力，2016年减税规模达5000亿元，赤字为21800亿元，比2015年增加了5600亿元，增长率达到30%。现在我们面临的问题是今后如何实行积极的财政政策。当前人们最为关心的问题是赤字率走势。确定赤字率有三个具体问题需要研究：一是如何看待赤字率的口径。现在的赤字率口径是一般公共预算赤字比上GDP。但实际上支出扩张远不止21800亿元。我国的政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。按照《预算法》，除一般公共预算以外，其他三本预算都不能有赤字。但事实是政府总收支差额远不只一般公共预算赤字额。多出的这一块算不算赤字，从理论上说，应该引入综合赤字率概念，存量资金、预算调节基金可不算赤字，但从政府当期收支缺口角度看，置换债和专项债应该算。综合赤字率是当期政府支出扩张度的全面反映。如果从这个角度衡量赤字率，就不是3%的问题，而是7%左右。

第二个需要研究的问题是中国为了什么事打赤字？中国现在的赤字跟过去的赤字有所变化，属于福利建设混合型赤字。过去我国的赤字纯粹是建设性赤字，为搞建设筹钱，增加支出。我国现在实际上正处于增长成果再分配力度加大期，要建立新的公共福利保障制度，加快实现城乡之间、社会群体之间的基本公共服务均等化。2010年后公共服务再度扩围提标，扩围是扩大公共服务均等化范围，如建立城市外来人口公共服务市民化制度。提标是指提升民生支出标准，如低保水平。城乡公共福利水平同步提升带来了巨大的支出压力，必须不断增加赤字。另一方面，中国的政府职能宽，还要保经济增长，财政支出中投资性支出又必须扩张，这肯定要把赤字推向高峰。

第三个需要考虑的问题是风险如何防范。衡量财政风险不是仅仅看赤字率高低，还要看债务付息支出占财政支出比重。我国债务利息支出占中央财政支出比重从2009年的9%上升到2016年的12%，从全国数据来看，今年1-9月份债务利息支出猛增，9月份当月债务付息支出增长率高达48%。利息支出占支出比重是财政风险高低的突出表现。因为本金支出可以发新债还旧债，但利息必须以当期收入支付，进而挤占其他支出迫使赤字再增加。西方国家债务危机加重的过程就是利息占支出比重提高的过程。中国的财政风险总体可控，但债务利息支出占支出比重抬升必须高度警惕。实行积极财政政策为时已8年，外加近3年债务加速膨胀累计的巨额利息负担要在未来几年集中偿还。这对中国是一个严峻考验。显然，未来实施积极的财政政策关键是找准切入点、提高资金使用效率、防控财政风险。我们现在提积极财政政策要加力增效，人们往往关心加力的问题，没有关注增效的问题，今后真正应当关注的是如何增效。赤字可以扩大，但至为重要的是重点保哪一方面支出。在基本公共服务支出和投资性支出两相权衡的时候，应更多地保基本公共服务支出，降低投资性支出比重。同时，提高资金使用效率，整合资金，防控财政风险，降低综合赤字率。

第二方面是深化税制改革。我国税制改革已进入深水区，重要标志是下一步的改革方向是注重社会各个利益集团的利益调整。前期进行的税制改革调整的是政府和企业之间的分配关系，如增值税、资源税、环境税。下一步改革涉及到社会各个群体税收负担调整，核心问题是谁为公共产品买单。房地产税改革难题是住房保有环节要不要课税，如果课，课多少，怎么征？个人所得税改革难题是从哪个收入阶层拿税、拿多少？是增加纳税人，还是减少纳税人？目前个人所得税纳税人占劳动者比重10%左右。这一局面要不要调整？其中关键的问题是把个人所得税视为一般性税收还是收入调节性税收？我国财政民主化程度已大大提高，公众呼吁税收法定。要求行使税收决定权，这是过去改革没有遇到过的情形。个人所得税改革方向是从分类计征转为综合与分类相结合计征。其中存在三大难点：一是哪些收入综合课税，哪些收入分项课税。二是综合课税费用扣除额俗称起征点怎么确定，怎么扣，综合扣除和分项扣除怎么配比。住房贷款应属专项扣除，但究竟是扣除利息还是本息需要全面分析，应是否全国统一扣除标准，也需要研究。瞻养系数也应列为专项扣除，扣除的难点是如何测定老人和小孩的基本生活费用及如何区别老人和小孩的收入能力。三是税源信息怎么获取。假如把劳务、工薪所得、劳动报酬等归在一起综合课税，如何获得收入信息就成为制度设计上的难点。现在实行源泉扣缴，在哪个单位获得收入哪个单位代扣，税收信息明确。综合课税与单位代扣代缴存在信息不对称问题。比如某人在广东讲课拿了一笔劳务，甘肃出版社又给他寄了一笔稿费，收入发放单位不一定把信息传递给就业原单位。这将使综合课税流于形式。这三个难题表明个人所得税改革不能急于求成，必须分步实施，必须在配套改革条件相对成熟且实证分析充分的条件下才能推出。房地产税改革走法制道路非常正确，对住房保有课税必须慎之又慎，一定要详细论证。其中的核心问题有三点：一是如何确定纳税人。目前中国有商品房、公房转为产权房、农民自建房和小产权房四类房产，对哪种房产划在征税范围内本质上是对既得利益的深度调度调整。二是如何核定税率。低税率是必然选择，但问题是低到什么程度。事实上关键是怎样计算税率。解决好这一问题应找准税率决定因素。从我国情况看，可把个人可支配货币收入增长率、居民储蓄率、恩格尔系数、房产评估值等列为税率决定因素套入计量模型测定税率。三是如何分配税收管理权限。房地产税属于税基属地化税收，地方政府应有较大税政权。在税率计算方法全国统一的前提下，地方政府应拥有一定的税率决定权。

下一步财政体制有两个大改革需要推进。第一个是事权和支出责任划分究竟怎么做，第二个是收入划分。事权划分分为行政事权和财政事权，应依不同原则进行。从理论上看，与人口流动关系紧密的事适合于中央管，涉及公民基本素质的事也应该由中央管。从公共产品提供便利角度看，地方公共物品应由地方政府提供。支出责任划分调整最为复杂。中国的特点是任何一项事权到了中国可能都不是一级政府独家拿钱能办得了的。收入划分也很复杂，既要考虑与支出责任划分对应，还要考虑统一市场的形成、税基流动等因素。调整政府间收入划分要从宽口径看问题，不能仅从税收角度做决策。目前我们面临两个体系的建设，一个是中央政府收入体系，一个是地方政府收入体系。之所以不说税收体系是因为中国的政府收入远不止税收，税收占我国政府收入的比重不到60%，政府性基金、社会保险基金的收入比重越来越大，所以要建设中央政府和地方政府两个收入体系。

江苏省财政厅副厅长徐洪林：

充分发挥政府采购的功能作用

2016年，江苏省各级财政部门全面贯彻财政部和省委、省政府决策部署，精准实施积极财政政策，扎实推进供给侧结构性改革，收入质量继续提升，支出效益持续提高，财政管理更加科学化、规范化，促进经济平稳运行和转型升级取得显著成绩，推动全省经济社会平稳健康发展。上半年，全省一般公共预算收入完成4515.67亿元，增长9.4%，税收占比达84.4%。在工作中，财政厅始终把政府采购管理摆在重要位置，充分发挥政府采购作为财政支出管理改革“三驾马车”之一的功能作用，围绕“简政放权、结果导向、提高效能”的目标，深化政府采购制度各项改革，突出重点，打造亮点，夯实基础，不断创新，政府购买服务、“互联网+政府采购”等工作全国率先，得到财政部的充分肯定。同时，积极推动公共资源交易平台的整合对接，加强部门协调，实现资源共享。

当前，江苏省正在全面贯彻落实习近平总书记对江苏工作的重要指示精神，紧紧围绕“四个全面”的战略布局，牢牢把握稳中求进、改革创新的核心要求，推进全面深化改革任务落地，加快建设现代财政制度，全力保障经济财政运行在合理区间，努力实现江苏经济在转型升级中行稳致远。

江苏省地处长江下游，辖江临海，扼淮控湖，经济繁荣，教育发达，文化昌盛。现设13个省辖市，下辖100个县（市、区），总面积10.26万平方公里，总人口7960万。改革开放以来，江苏省历经乡镇企业崛起、外向型经济突飞猛进、创新驱动等几个阶段，经济建设取得巨大成就。

此次峰会在江苏召开，是难得的学习机会。我们真诚欢迎财政部领导和兄弟省市的同志们对江苏财政工作给予指导和帮助，同时希望我省公共资源交易和政府采购工作的同志虚心学习兄弟省市的好经验、好做法，为推动我省工作迈上新台阶做出更大的贡献！

江苏省财政厅政府采购管理处处长戴民辉：

明确职能 推动公共资源交易阳光操作

国家出台公共资源交易平台建设的相关政策后，江苏各地积极响应，认真执行国家有关政策规定。江苏省公共资源交易中心于2016年1月成立，目前已基本完成平台主体功能开发建设。省政府采购中心也于2016年1月1日进驻省公共资源交易中心。在市（县）方面，据统计，截止到2016年11月底，12个建有集中采购中心的省辖市中，已有11个省辖市的集采机构进驻公共资源交易中心，其中8家集采机构具有独立法人地位；42个县（市）集采机构中，已有32家进驻公共资源交易中心，其中有17家具有独立法人地位。

目前，公共资源交易平台与政府集中采购机构还面临着如何依法依规进行机构设置、职能定位、体制运行问题，如何准确理解和把握《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）精神问题，存在着“三个未能”现象。

一是部分集采机构划归公共资源交易平台后，未能继续保留独立的法人地位。《政府采购法》第十六条规定，集中采购机构是非营利法人，而我省省辖市一级集采机构有1/3，市县一级有60%未保留独立法人地位。二是个别财政监督管理部门未能履行监管职能。《政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。个别市县政务办或公共资源交易中心，行使了应由财政部门监督管理的职责。既违背了法律规定，也违背了监管与执行相脱离的要求。三是个别地方集中采购机构未能体现非营利性质。《政府采购法》第十六条明确规定，集采机构是非盈利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。而在检查中发现，个别集采机构有收取费用问题。

整合建立统一的公共资源交易平台，对建设统一开放、竞争有序的市场体系，提高公共服务水平，促进公共资源交易阳光操作意义重大。而平台建设关键在公共资源交易中心、政府采购中心、政府采购监管部门如何各司其职，依法高效推进工作。三者应做到以下几点：一是理清关系，即分工与合作、促进的关系。二是明确界限，交易中心是平台，采购中心是执行，财政部门是监管。三是明确责任，各司其职，依法有序开展工作，失职必须追究。四是从采购政策的制定、采购业务的运行等都应依法有规，按章办事。五是平台的建立，要让采购人更方便、高效，通过整合建立统一平台的新模式让采购人满意。六是三方在履行各自职责的规则下，实现比旧模式更高的效率。

具体而言，应处理好三方面的关系：首先，集采中心要处理好“统”与“独”的关系。“统”即机构统一进入平台；受理事项统一对接平台；技术标准、数据规范统一要求。“独”即独立法人地位不变；独立代理权不变；独立制度政策不变。其次，监管部门要处理好“监管”与“服务”的关系。监管方面要明确（财政）政策、制定职能；依法开展审批审核、专家管理、投诉处理；依法实施对集采机构考核。服务方面则应加强政策宣传和业务培训；做好技术标准、数据规范的对接；根据采购人、采购机构和交易平台的合理需求，不断完善政策。最后，交易平台要处理好“规范”与“共享”的关系。规范包括技术标准、数据规范；网络安全制度规范；优化流程、现场监控、高效服务规范。共享涉及开放透明，共享依法建立的交易系统；窗口集中，共享现场保障和后勤服务；数据交换，实现资源共用和信息共享（市场主体、交易信息、监管信息、诚信信息、审批信息）。

内蒙古自治区公共资源交易管理服务中心主任刘恒斌：

立足平台服务职能 推进数据信息共享

结合内蒙古自治区推进公共资源交易平台建设的经验，我有以下几点感受和体会：

一是关于平台整合过程中政府采购中心的定位问题。

内蒙古自治区在组建公共资源交易管理服务中心时，利用了自治区政府采购中心的副厅级机构限额，同时将政府采购中心调整为正处级公益一类事业单位，由自治区公共资源交易管理服务中心直属管理，并依法保留其独立法人地位，在财政部门的监督管理下，承担自治区本级政府采购集中采购机构的职能。

由于我区各盟市公共资源交易平台整合较早，部分盟市在整合过程中，将采购中心简单地并入了公共资源交易中心，这种做法违背了《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号，以下简称63号文）关于“各级公共资源交易平台不得取代依法设立的政府集中采购机构的法人地位、法定代理权”的要求。因此，我们在全区公共资源交易工作会议上明确要求进行整改。目前，大部分盟市已经恢复了政府采购中心的法人地位和法定代理权。

二是关于公共资源交易平台、公共资源交易综合管理和服务机构的职能定位问题。

63号文提出：“统一的公共资源交易平台由政府推动建立，坚持公共服务职能定位，实施统一的制度规则、共享的信息系统、规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监管部门等提供综合服务。”《公共资源交易平台管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）再次明确，公共资源交易平台是指实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务的体系。形象地讲，我认为公共资源交易平台就相当于城市的道路，道路的设计和规划必须由政府主导，应遵循其自身规律，打破不合理的利益格局，统筹兼顾社会各方利益，做好顶层设计，才能确保道路通行的有序、高效和顺畅。对公共资源交易综合管理和服务机构来说，其职能定位就是利用公共资源交易平台，为各类交易主体、行政监管部门和社会公众等提供综合服务，而且提供的服务必须依托平台，必须依法依规，必须公开透明，必须统一标准。各类交易主体就相当于在城市道路上行驶的车辆，其交易活动必须进入公共资源交易平台，必须按照统一的制度规则和操作流程运行。各级招投标、财政、国土资源、国有资产等行政监管部门就相当于道路上的警察，按照规定的职责分工，通过查处各类违规行为，及时有效处理各类投诉等行政监管行为，确保交易活动依法依规运行。

需要特别说明的是，公共资源交易综合管理机构（公管办）和服务机构（交易中心）应该都是依托平台为市场主体、社会公众、行政监管部门等提供综合服务的机构，只是分工不同，承担的职能职责有区别而已，二者之间不存在“管办不分”的问题。公管办的主要职能是负责推进本地区平台整合和系统建设的管理和协调事项，目前突出的问题是要厘清与行政监管部门的职责，做到既不越位，又不缺位。交易中心的主要职责就是为各类交易活动和各类交易主体提供服务。我们的服务绝不是简单地开门、让座、端茶、倒水，而是通过规范化、标准化的服务流程，让交易的每个环节都做到规范有序、公开透明，依托平台接受全社会监督，最终实现各类交易活动规范运行、各类交易主体规范操作的目标。

基于这样的认识，我区在组建公共资源交易综合管理和服务机构以及整合“四大板块”的过程中，没有成立公管办，而是成立了公共资源交易管理服务中心，核定事业编制20名，内设4个处室（办公室、信息技术处、管理协调处和交易管理处），承担全区公共资源交易管理和协调职能，辖管4个中心（采购中心、工程招投标服务中心、土地使用权和矿业权出让交易中心、产权交易中心）。除采购中心作为政府采购代理机构，以交易主体的身份进入平台从事采购活动之外，其他3个中心均为交易服务机构，主要职能是为相关交易活动提供交易服务。

三是关于公共资源交易信息共享和大数据运用问题。

多年的工作实践已充分证明，仅有信息公开，没有数据积累是不完整的政府采购信息系统。因为公开只解决了所公开项目的透明度问题，而且，现在公开的信息是孤立的信息，是一次性的，信息之间还缺乏有机、系统的联系，在政府采购实际工作中还无法有效利用这些信息，如对同类采购项目中标价格进行比对，科学指导采购预算的制定，对供应商投标行为进行综合研判、对评审专家自由裁量权做到有效把控。此外，建立政府采购信用评价系统，建立评审专家、采购代理机构职责履行情况记录制度和不良行为记录制度，落实社会信用体系建设要求及失信主体联合惩戒工作要求等，仅靠现有的信息公开内容和管理手段显然难以实现，更不要说做到用数据说话、用数据服务、用数据监管了。

《暂行办法》以共享数据资源为重点，对构建全国一体化的公共资源交易平台体系，对电子系统对接、数据交换、共享互认都提出明确要求，这对消除公共资源交易各领域信息“孤岛”意义重大。为此，内蒙古自治区在今年的公共资源交易平台系统推进过程中，围绕打造全区公共资源交易数据“一张网”集中发力。一是积极打通各级各类交易平台与自治区公共资源交易服务平台的数据通道，利用自治区公共资源交易门户网站，推动各类交易信息集中统一发布，实现各类市场主体在一个窗口办理相关业务，社会公众可在一个平台获得各类交易信息，各行政管理部门可一站式登录监管系统，对本级交易活动实施动态监管。二是利用公共资源交易电子平台建设“一期工程”建成的数据库，将分散于各部门、各盟市的专家资源和交易主体数据进行系统整合，为评审专家开展异地评标提供共享管理，为交易主体一地注册登记，在全区范围内互认共享提供技术支撑，利用交易主体数据库，通过逐步完善其参与各类交易活动的相关信息和行为记录，建立交易主体信用信息数据库，为评审环节和公众查询提供服务。三是集中力量组织开发远程异地评标系统、CA电子证书全区互认共享系统、电子投标评标系统、交易全程在线监管系统，为市场主体和监管部门提供更加快捷高效的服务，让大家觉得公共资源平台管用、好用、实用，切实增加“获得感”，提高政府的公信力。

（本版文字/乐佳超、吴敏、耿丹丹、张明柳  本版摄影/陆恺）

◆ 会场一瞥。

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责任编辑：LIZHENG

本文来源：中国政府采购报第632期第2-3版

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