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国家体育场PPP模式应用的失败给我们带来哪些思考？
原创 2017-05-15 孟千 中国政府采购杂志
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本文以国家体育场（鸟巢）中PPP的应用为例，剖析整个项目的过程，发现其中存在的问题，进而提出相应的建议，总结经验，为我国PPP模式的运用提供借鉴和指导。
国家体育场项目概况
国家体育场（鸟巢）位于奥林匹克公园中心区的南部，占地21公顷，建筑面积为25.8万平方米。为降低项目的融资成本和运营成本，提高运营效率，北京市政府引进市场化机制，采用公开招标方式选择项目法人合作方（即采用PPP模式）。
经过评审，最终中信联合体作为中标人与代表北京市政府的北京市国有资产公司签订合作经营合同，共同组建项目公司，负责PPP项目的融资、投资、建设、运营和移交等全面工作。
国家体育场（鸟巢）作为2008年北京奥运会的主奥运场馆，是我国首次在大型体育场馆建设运营中运用PPP模式。然而在2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签订了《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，标志着中信联合体放弃了长达30年的对国家体育场的特许经营权，同时也意味该项目PPP模式应用的失败。
国家体育场PPP项目为我国PPP模式的发展提供了丰富的经验和教训。本文探究了国家体育场项目PPP模式应用及建设过程中存在的问题，总结了相关的经验教训，希望能够为我国PPP模式的应用提供借鉴。
国家体育场PPP模式失败的原因
（一）项目设计的变更。
国家体育场于2003年12月24日正式施工，到2008年6月28日正式竣工，共计1647天。期间2004年7月至12月处于停工状态。笔者认为，正是这5个月的停工期为项目的失败埋下了最大的一笔。
在停工的5个月的时间里，国家体育场的项目设计方案发生了重大的变更。在初始设计方案中，体育场配备有独特的可闭合式顶盖。在阴雨天气条件下，体育馆上方的顶盖可以实现闭合，成为封闭式体育场，进而可以达到全天候使用。这一设计的取消产生了如下不良的影响：
1．股东间利益冲突。
可闭合式顶盖设计的取消导致整体施工计划和施工进度被打乱，负责施工建设的北京城建公司因此承受了巨大的经济损失。北京城建公司认为项目设计方案的变更并不是其作为施工方单方面造成的，因此设计变更带来的经济损失不应由其一方承担，应由项目公司的各方按出资比例分摊。而作为项目公司的其他各方均以其不负责建设施工为由拒绝分担该项损失。
2．硬件条件的重大变化给长期运营带来不利影响。
可闭合顶盖设计的取消导致项目发生了很大的变化，与预想的体育场有很大的出入。首先，国家体育场的可使用运营面积发生了非常大的变化。按照之前的设计方案，体育场的运营面积可达120000㎡，而设计变更之后只有66000㎡，给体育场的运营带来了不便，减少了收益。其次，导致体育场无法实现全天候使用，阴雨天气场馆无法开放使用，不仅不能进行体育赛事，许多商业演出也无法开展，造成了利益的损失。
3．设计变更损害了设计联合体的知识产权。
按照原设计方案，国家体育场将是世界唯一采用可闭合顶盖设计的大型体育场，而可闭合顶盖设计的取消使得国家体育场的独特性大大降低。同时，设计方案的变更也损害了设计联合体的知识产权，导致设计联合体向项目公司索赔原设计费的三分之一，加重了项目公司的负担。
（二）北京市政府和项目公司之间存在利益冲突。
利益冲突的根本原因在于各方对该项目的视角即侧重点不同。项目公司更看重的是项目的商业性和营利性，希望项目能够带来盈利以维持项目公司的正常运转。北京市政府则主要从体育场的公益性出发，希望提供更多的公共服务、扮演更多公益的角色。项目的商业盈利性与公益性之间的博弈造成了双方的冲突与分歧。主要表现为以下几点：
1.国家体育场停车位初始设计的是2000个，而北京市政府出于奥林匹克体育公园的整体规划，将体育场的停车位缩减到了1000个，损害国家体育场的交通便捷性，减少了体育场的潜在客流量。
2.政府要求减少和限制其中的商业盈利性项目，影响了商业项目上的收入。北京市政府限制了国家体育场内的商铺数量，同时在国家体育场的周围也禁止兴建新的大型商业设施。
3.国家体育场是世界同类体育场中规模最大、技术难度最高、结构最复杂、工期和质量要求最苛刻的。但是政府给予的施工时间非常紧迫，又加之设计改变，使得原本就紧张的施工进度变得更加急迫。作为承包商的北京城建甚至没有充足的时间去做详细、合理、经济的施工组织计划，过于追求施工的速度，导致施工过程中出现了资源浪费、成本超支等现象，影响了国家体育场建设的经济性。
4.政府的部分协议无法兑现。北京市政府曾与项目公司签订了一项《兜底协议》，协议规定：北京市发展与改革委员会将会协调各个部门以帮助项目公司获得利润。这一模糊的协议也带来了很大的问题：究竟怎样协调各个部门，怎么获得利润，获得多少利润，都没有详细的规定说明。导致运营后该条款无法履行兑现。
（三）项目公司与设计方之间存在矛盾。
国家体育场的设计方案的遴选是与法人招标相分离的。即该项目是先行招标选定概念设计方案，方案确定之后再将其提供给参与法人招标的投标人。另外，优化设计方案通常是社会资本方的“权力”。然而，中信联合体及其组建的项目公司没有获得项目设计主导权，并且在政府在没有获得体育场设计知识产权的前提下，却要求项目公司必须使用该套设计方案。即中信联合体在设计方案上只能采取被动接受的姿态并且没有修改优化设计方案的“权力”。这两点都致使项目公司在与设计提供方谈判时的居于弱势地位，同时也导致了设计方案上对奥运会后体育场进行商业运营的考虑欠缺。
（四）市场需求有限。
首先，国家体育场的座位共有80000个（奥运会期间共有91000个作为，其中11000个临时座位在奥运会后拆除），很难有商业活动达到如此高的观众人数。一般来说，只有一些大型的公益类活动才可能在此举办。其次，国家体育场作为中国最优秀的大型体育和演出场地，存在一个强大的竞争者—北京工人体育场。工体的建设投资已经完全收回，因此其运营具有低运营成本和低收费的“双低”优势。与此相对，国家体育场不仅场地过大，且运营维护成本也大大高于工体，因此大部分活动更倾向于在工体举办。
（五）缺乏运营经验。
作为社会资本方的中信联合体不是专业化的大型体育场运营商，其各成员均不具备专业化的大型体育场馆运营管理经验。导致社会资本方在投标和中标后没能充分识别大型体育场在建设和运营全生命周期中的各种潜在风险和制约因素，因此没有在此基础上建立有效的风险分担机制。虽然项目公司和法国Stade De France公司签订了战略合作协议，由其提供相应的业务指导和咨询建议。但是高额的咨询费又大大提高了国家体育场的运营成本，双方的合作也没有产生太好的效益。
（六）无形资产开发缓慢。
国家体育场在无形资产的开发方面也没有实质性进展。第一，体育场的冠名权。由于国家体育场“国”字头的性质，进展缓慢情有可原。第二，包厢的对外出租。由于国内缺乏大型的活动赛事，缺少活动链，难以形成固定的场馆使用周期，并且在鸟巢举办体育赛事的成本太大，无法吸引一些常规的小型赛事在此举办。这都导致包厢的对外出租率低下，没有形成良好的效益。第三，广告开发作为最常规的无形资产开发途径，目前也没有形成太好的效益。
国家体育场项目的经验教训
（一）PPP模式的选择至关重要。
国家体育场选用的是BOT模式。该模式下，项目公司与设计联合体是“一锤子买卖”的关系。因而项目公司在获取设计方案的知识产权时遇到了较大的阻碍，同时设计变更和优化也遭到了阻碍和索赔。因此，笔者认为针对这种政府支持的大型公共服务项目，可以考虑使用DBOT模式。在确定设计方案后，将提供设计方案的公司纳入到项目公司当中，或将设计方案的价值折算成股份，将设计方与项目公司的一次性买卖关系延长为特许经营期内的长期合作关系。这样共同在一个项目公司内，方便对设计方案的修正和调整。也避免了确定设计方案后谈判被动的局面。
（二）建设成本与后期收益的均衡。
可闭合顶盖设计的取消造成了一系列不良后果。而取消该设计的初衷是“节俭办奥运”。此举节约了6亿资金，减少了3400吨钢材的使用。该项措施确实显著的降低了国家体育场的建设成本，但是却忽略了该措施对体育场竣工后运营的影响，造成体育场难以盈利，项目公司不能长久运营。因此，项目建设过程中成本与未来收益的均衡就显得格外重要。如果降低成本是以牺牲项目的未来收益为代价，那便是舍本逐末。
（三）社会效益与经济效益之间的权衡。
PPP模式不仅涉及政府和社会资本的经济效益，更重要的是其还涉及政府和人民群众的社会福利、社会效益。在实际操作过程中，不仅要避免社会资本利润超出合理区间以及公共服务定价过高导致社会大众情绪不满等问题，又要保障社会资本在长期能维持合理的利润区间。因此，在设计融资方式时，要确保PPP模式的应用能提高并且平衡项目的经济效益和社会效益。
国家体育场在建设运营过程中由于政府的主导地位和作为主奥运场馆的目的使得整个项目过于偏重社会效益，牺牲了社会资本方较多的经济效益。由于对体育场内及周围商业性设施的限制，体育场仅能依靠举办活动和门票等方式作为收入来源。而国家体育场作为一种国家象征和北京的标志性建筑，门票定价过高又将引起社会群众的不满，定价过低又难以维持体育场基本的日常维护开销。据统计，国家体育场一年的维护费用约为5000万元。在该情况下，社会资本的投资也很难收回，预期收益也不明朗，最后导致社会资本的退出。
（四）权责对等，共担风险，处理好政府和社会资本之间的关系。
政府和社会资本的合作是在平等协商、依法合规的前提下展开的。PPP的实质是将市场机制引入公共服务领域，利用社会资本的活力推动公共服务事业的发展。PPP项目是政府和社会资本之间的合作，在具体的建设、运营等环节，应遵守“权责对等”的原则，按照市场规律办事，遵循利益共享、风险共担的原则，明确政府和社会资本方享有的权利、肩负的责任和义务，通过合同条款约束双方的行为。
（五）简政放权，给予社会资本更大的灵活性。
政府应尽量减少对项目公司的直接干预，为社会资本提供更多的灵活性和可能空间。应利用政府自身的优势, 间接支持扶助企业营运, 进而保障PPP模式的持久实施。目前，我国的PPP模式应用还处于较为初级的阶段，很多模式和体系的建设还不健全，许多社会资本在合作过程中也处于“摸着石头过河”的阶段。
基于此，政府应积极发挥其在行政权力、优化整合社会资源和公信力方面的优势,扶持并引导企业的健康有序发展。政府应为大型体育场的长久运营提供政策扶持和一定程度的补贴，积极拓宽PPP项目的融资渠道,通过拓展体育场的运营途径和放松相应的竞赛市场管制等措施提高体育场的盈利能力,以更好的保护社会资本方的合法利益，为人民提供更好的公共服务。
（六）认识到PPP的不足之处，做好VFM。
在认识到PPP模式能够较好的解决融资问题，撬动社会资本的优势的同时，我们也要看到PPP在长期运营维护中存在的权责分配问题、效益问题以及风险分担问题。因此，在项目落地之前，要多方位的考虑项目收益、运营成本等问题，做好VFM评价，保证项目能够稳定运行，保证社会资本方的合理收益不被侵占。另外，推广PPP模式不能急于求成，应一步一个脚印的谨慎前进，切实保证人民群众的福祉，同时也要体现并保证投资者的利益，合作共赢。
（本文作者系国际关系学院公共市场与政府采购研究所硕士研究生）
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发表于 2017-5-15 14:54:12
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发表于 2017-5-15 15:48:03
