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济邦咨询 张燎：以完善治理结构推动PPP改革深化

2017-05-17 张燎 中国政府采购杂志

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济邦咨询公司董事长 张燎

自2014年以来，中国推行“PPP新政”三年多，政府与社会资本合作模式（PPP）已经成为基础设施和公共服务领域的重要改革实践。微观上，PPP是不同于传统采购方式的新型项目交付方式；宏观上，PPP又是公共产品供给侧改革的理论和实践体系。在中国特别的政治经济社会环境下，快速推进的PPP改革毫无疑问取得了令世人惊叹的成就，同时也不可避免引发多方面的争议和关注。

面对纷繁复杂的利益格局和莫衷一是的政策主张，如何推动PPP改革深化，成为市场参与各方讨论的焦点。笔者认为，有关方面可以完善治理结构为抓手，在PPP改革下半场，继续推动改革的深化发展。

国际相关经验显示，PPP制度框架通常包含机构、法律、政策、工具等组成部分。制度框架和各利益攸关方、机构能力、项目实施共同构成了整个PPP政策实践体系。其中PPP的治理结构指立法、审计、监察机构、社会资本和公众等如何参与到PPP行动计划中，为PPP项目的实施承担起相应的决策和行动责任。

据笔者观察，PPP改革现状的问题，主要反映在PPP的需求侧、供给侧、监管体系和第三方机构等四个方面，都是完善PPP治理结构可以发力施策之处。

1.需求侧

PPP行业的需求方是公共部门——基础设施和公共服务的安排者。需求侧的问题集中反映为对PPP “认识不到位、理念不正确”。诸如单纯将PPP看作融资工具，规避社会资本采购竞争只想走程序，抱怨PPP复杂耗时长，注重施工降造忽视运营成本差异，不懂也不关心项目全寿命期成本管理，不懂也不尊重专业服务价值等等，都是这一突出问题的各种外在表现和逻辑发展的结果。

需求方认识水平和理念高度不够，很难指望供应商提供更高品质和更好体验的产品服务。改进需求侧问题的办法，除了持续不断地宣贯正确理念，更需要改革地方政府政绩考核的方法标准，引导地方政府追求效率提升，而不是上多大规模的项目。这是公共治理领域的深化改革。

2.供给侧

PPP市场的供给侧是指社会资本，广义地讲，甚至包含背后的金融资本。供给侧的问题主要呈现为：一是供给侧结构单一——工程承包商独统天下，专业运营商奇缺，二是具有自我约束机制的民营资本介入严重不足。尽管发改财政等部门做了很大努力，全国工商联等组织召开推介会，办培训班，对这个供给结构实质触动还不大。

应该在政策引导上更加突出既注重工程建设，更看重运营服务的绩效产出和按效付费，制定推出一些具体措施，大力扶持PPP应用的各个子行业里的专业运营商快速成长发展。没有专业运营商的支撑、衔接，中国PPP仍将停留在“只见工程设施，不闻运营效果”的状况，或者是停留于各种金融资本假明股实债面纱，肆意横行的金融草莽时代。

民营资本介入不多是老生常谈的现象，问题根源其实很清楚。我的建议是，我们有没有政治意愿，借鉴类似台湾《促参法》（台湾的PPP法），将单一项目中社会资本的各种国有资本权益成份占比降低到50%以下？比如规定，PPP项目中只有民营资本占比超过50%，才能被视作合格的社会资本，适用PPP法规和程序，享有相关政策待遇。

3.监管体系

当前监管体系的建设，包含法律法规（尤其是上位法）、问责性、透明度、救济手段等四个因素。

首先，目前PPP的法律法规正处于制定上位法的关键阶段，国务院法制办牵头拟订的PPP条例即将公开征求意见，核心矛盾和问题尚待破解。我们比较担心过分的中和、妥协最终产生一个意义作用不大的“PPP法”。

其次，问责性。任何事情如果只有权利，不提责任和问责机制，可想而知实际效果是很成问题的。我们回想一下，难道主要不是因颁布出台的大量各种规范性文件中只提应该如何如何做、可以怎样怎样办，却没有不这样做将面临什么样的后果，才导致地方政府和其他市场参与者对法规政策的选择性适用吗？

再次，推行PPP信息公开和提高透明度，是弥补自上而下科层制管理体系的不足。若实实在在做好信息公开，不规范的做法自然难以遁形，正能量就能成为行业主基调。

最后，救济手段，尤其是针对PPP合同执行中公共部门失信违约和不作为，社会资本有什么救济措施，是各类社会资本和金融资本长期投资运营信心的重要支撑。譬如最近西北某省的一个国家级新区，社会资本已经开工建设的一批PPP项目，被地方政府一纸会议纪要，齐刷刷叫停，合同被废止，社会资本徒呼无奈。我们在法治的道路上还有很大的改进空间。

4.第三方机构

PPP专业服务或者说更广义的第三方机构本来应该成为支持中国PPP行业健康持续发展的智囊和助手，现在看，距离称职地扮演这个角色还有比较大的距离。表现为行业成员缺乏关于PPP知识体、专业服务类别、内容质量标准和基本商业伦理（比如说妥善处理利益冲突、能实现成本回收的定价等）的共识及对其的遵行，这是更深层次的缺憾，比第三方机构没有主管部门、资质管理和收费标准更为重要。所以，大家看到市场中第三方机构的各种乱象：专业服务能力参差不齐、莫名其妙的资质要求、吃了东家吃西家、极低的自杀性报价、普遍没有合规意识……怎么办？增强行业自律意识、加快自律组织建设是出路！

根据国家对行业管理和价格政策的改革方向，政府为PPP相关的专业服务指派行业主管部门、设立资格管理体系、制定价格标准已经不太可能。第三方机构避免让PPP专业服务市场继续“沦陷”为下一个招标代理、采购代理市场的出路在抓行业自律。行业中主要的成员机构需要有强烈的忧患意识和历史责任感，通过构建行业自律组织来实行自我管理，重新赢得政府、委托方和伙伴的信任，建立从业人员的职业自信和自豪感，让优秀人才肯进来，留得住，发展得好。

结合中国改革开放的经验，PPP作为一项体制机制的创新和变革，既要坚持试点探索（比如示范项目总结推广）的试错法，又要高度重视治理结构等制度框架的构建完善。尤其当改革进程进入利益格局错综复杂、阻力隐而不显的深水区后，应该更加注重制度设计对改革措施的系统化、有效突破改革阻力的保障作用。

PPP改革进入下半场，投融资已经不仅仅是项目微观层面的财务安排和技术性问题，应该优先解决好行业中观层面的治理结构和规则问题，才能最终实现PPP的可持续发展，这个行业的未来才有希望。

来源：财政部PPP中心

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