搞好统分结合 建设统一规范交易平台【转贴】

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搞好统分结合 建设统一规范交易平台

2015-11-10 14:10 来源：《招标采购管理》

    在全面深化改革的时代背景下，公共资源交易市场建设被纳入国务院机构改革和职能转变的重要内容。2014年6月，国家发改委按照国务院机构改革和职能转变方案，正式对外公布了《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》，公共资源交易市场建设即将拥有国家层面的顶层设计。

    总体看来，整合建立统一的公共资源交易平台，在规范市场秩序、强化源头防腐、优化资源配置、提高资金使用效率等方面产生了明显作用。在实践也应该看到，建设统一规范的公共资源交易平台是针对公共资源交易市场建设在其发展阶段存在的突出问题推行的一项重大改革，重点是整合共享资源、统一制度规则、创新体制机制，牵涉到政府、社会、市场、行业、地区等方方面面，包含体制机制、硬件和软件等各种要素，在整合建设的过程中不可能一“统”了之、一蹴而就。笔者认为，当前整合建设统一规范的公共资源交易平台应在以下几个关键问题上搞好统分结合：

    一、在体制设计上搞好统分结合，实行统一监管、分工协作

    针对我国公共资源交易监管职能分散、条块分割的问题，各部门自建的平台、设置行业门槛，导致职责分散、交易分散、监管分散，出现各自为政、规则不一、违规干预的问题，降低了交易的效率，成为限制公共资源交易市场发展的主要障碍。为提高公共资源配置效率，必须打破行业藩篱，改革原有体制，建立统一规范的公共资源交易平台，实现各类公共资源交易项目集中交易、统一监管。根据这一思路，目前不少省市构建了“一委、一办（局）、一中心”的综合监管体制，较好地解决了“九龙治水”和行业部门即当“裁判员”又当“运动员”同体监督的问题，成为业内的共识和改革的方向。在综合监管体制下，按照统分结合的要求，一方面要进一步拓展整合范围，加强统一监管。按照应进必进、能进则进的原则，有序推进其他公共资源交易纳入统一平台，这既是适应经济社会发展的需要，也是实现平台共享效益最大化的需要。另一方面还要厘清行业监管和综合监管的关系，加强分工协作。推进公共资源交易平台整合，要求实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，必须正确处理行业监管和综合监管的关系。综合监管应该是对行业主管部门实行第三方监督，对地方政府实行层级监督。综合监督机构应该是依法或受同级政府授权承担政府监管职能，协调、督促同级行业部门和下一级政府的公共资源交易工作，主要以交易平台为载体和抓手，对交易市场进行全面监管，侧重于交易活动的事中环节监管，从宏观上解决监管空白、环节缺位、规则不一等问题。行业监管部门应该是依照法律法规的规定，负责行业职能范围内的公共资源交易工作，侧重于产业政策和行业技术规范的监管，侧重于本行业交易活动事中、事后的监管。可以认为，行业监管是综合监管的前提，综合监管是行业监管的补充，两者应该有统有分，统分结合，既有分工，也有合作，共同构筑公共资源交易的立体监管网络。

    二、在制度体系上搞好统分结合，实行统一规则、分类规范

    制度规则是公共资源交易平台的重要构成要素，对于建设统一开放的公共资源交易市场、提高资源配置的效率和公平性具有重要意义。经过近几年的探索实践，各地都出台了一系列文件、制度、办法，形成了初步的制度体系。但是，现有的公共资源交易制度体系中林林总总的行政干预、纷杂繁复的流程设定和五花八门的“土政策”，在实际工作中成为了统一开放市场的壁垒。因此，建设统一规范的制度体系，还要着力在“统”字上下功夫。一是要加强统一指导。当前，亟待国家层面出台整合公共资源交易平台的方案、制定公共资源交易平台管理办法、启动公共资源交易监管立法；亟待国务院有关部门根据工程建设项目招投标、土地使用权和矿业出让权出让、国有产权交易、政府采购等法律法规和交易特点，制定实施全国分类统一的交易流程和技术规范；亟待各省级人民政府编制本地区公共资源交易目录，明确在统一平台上交易的公共资源交易范围等，由上而下、以上率下，改变上位政策法规缺位的状况，为逐步统一规范制度体系提供依据和指导。二是要加强统一公告。各部门、各地方指定的有关公共资源的制度规则，都应在公共资源交易平台和国家电子公共服务网络上统一向社会公告、接受社会监督，并建立意见反馈机制。三要加强统一清理。按照谁制定、谁清理、谁整改的原则，清理现有制度中不利于公共资源市场配置资源的规定，重点纠正违法设置行政审批或备案、干预市场主体自主权、实施地方保护和行业封锁等内容。对一些涉及相同内容、省市县先后发文且上下不一致的，要认真进行清理，该修改的予以修改、该废止的及时废止，尽可能减少制度层级和数量，保证省域范围上下制度规则的统一。

    三、在信息化建设上搞好统分结合，实行统一规划、分步推进

    整合建立统一规范的公共资源交易平台，强调以信息化建设为支撑，是公共资源交易改革适应信息化时代的必然要求。近年来，全国许多地方都进行了积极的、富有成效的探索。但总体看来，目前公共资源交易信息化建设还处于试验探索阶段，缺乏统一的规划指导、缺乏统一的共享机制、缺乏统一的技术标准等诸多问题，导致各地、各行业部门在公共资源交易信息化建设上各自为政，发展很不平衡，整体水平滞后于实际需求。2013年，《电子招标投标办法》发布实施，这不仅是我国推行电子招投标的纲领性文件，也将为公共资源交易信息化建设提供顶层指导，预示着公共资源交易信息化建设将从实验探索阶段进入有序发展阶段。要实现有序发展，必须实行统一的规划引领，当务之急，一是应明确由政府来统筹制定公共资源交易信息化建设的规划设计并推动实施，将公共资源交易信息化纳入国家信息化战略、电子政务计划、信息惠民工程中来统筹研究，以确保资源有效整合、信息互联互通。二是应抓紧总结各地现有公共资源交易信息化建设试点经验，选择一些整体或单项工作的成功模式予以推广，逐步明确工作的基本方向和思路。三是应紧紧围绕国家信息化战略的总体目标和《电子招标投标办法》的要求，按照统筹规划、资源共享，深化应用、务求实效，面向市场、立足创新，加快发展、安全可靠的原则，明确公共资源交易信息化建设的功能定位、建设重点、实施步骤、保障措施等重大问题，为公共资源交易信息化建设当前和今后一个时期的发展提供指导。四是应明确各级各部门的具体任务，坚持以资源共享为出发点，对信息化建设工作任务进行科学安排，明确哪些由综合监管部门做、哪些由行业主管部门做，哪些由上层做、哪些由基层做，防止盲目重复建设造成资源浪费。例如，在电子化交易软件系统的开发应用上，就应明确省市负责统一开发、县乡侧重于应用。

    四、在平台层级整合上搞好统分结合，实行统一布局、分类指导

    建立统一规范的公共资源交易平台，建到哪一层级，关系公共资源交易管理改革的深度和广度，关系平台功能的延伸和充分发挥。在现有行政体制下，经济发展水平较高、公共资源交易活动相对活跃的省、市、县建立公共资源交易平台，已成为各级各部门的共识。国家发展改革委发布的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》提出，“各省人民政府根据经济发展水平和市场发育情况，合理布局本地区公共资源交易平台。设区的市级以上人民政府可以整合建立本地区统一规范的公共资源交易平台。县级公共资源交易平台整合，由省级人民政府确定。”对乡镇一级是否建立公共资源交易平台，2011年中办国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》曾提出，“为公共资源交易搭建平台、提供服务，逐步推进省、市、县、乡四级公共资源交易网络建设。”受地域差异，全国各地乡镇经济发展水平不同，对乡镇公共资源交易平台建设整合工作，应视具体情况而定。

    五、在与政务服务平台的关系上搞好统分结合，实行统一场地、分开运行

    建设统一规范的公共资源交易平台与建设政务服务平台有一些联系。《关于深化政务公开加强政务服务的意见》曾提出，“有条件的地方可探索公共资源交易平台与服务中心合并的一体化管理模式。”这为当前一些地方将公共资源交易中心与政务服务中心合建提供了注脚。两个平台能否合建？合建后是否具有资源共享、节约成本的意义？应该从两个平台的性质认真加以分析。

    政务服务平台和公共资源交易平台两者既有一定的共性，又有各自的特殊性和明显的差异性。就共性来说，两者都是政府设立的服务机构，两者的服务对象都包含了履行政府行政管理职责的公共部门，两者的服务工作都包含了提高政务工作公开性和效率的内容。就差异性来说，两者在服务的性质、核心目标、服务的形式上存在较大的差别：政务服务平台的服务工作属于一种为提高政府行政审批效率和公开性而推行的公共服务创新，主要工作内容是向社会提供行政审批事项的集中审批和集中办理。公共资源交易平台的服务工作属于一种政府出于市场管理需要而进行的行政管理创新，主要工作内容是为公共资源交易活动的运行、管理和监督提供服务。工作内容的差异使两者对软件和硬件环境的要求明显不同，政务服务平台的场地设施以及电子管理系统都基本不能满足公共资源交易的服务要求。因此，在建设统一规范的公共资源交易平台时，考虑与政务服务的共性，将二者的办公场地集中统一到一起，方便社会公众和市场主体，是必要的也是可行的。但从二者的差异性考量，政务服务平台与公共资源交易平台必须实行分开运行，不宜简单的合并管理，更不宜“一刀切”的提出两个平台合并的一体化管理模式。


（作者: 王志田    单位：湖北省孝感市公共资源交易监督管理局）


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