“创新驱动”战略下的政府采购政策选择【转贴】

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“创新驱动”战略下的政府采购政策选择

栏目： 理论探索,电子报 时间：2015-12-07 19:28:16　发布：管理员

【摘要】


“创新驱动”战略下的政府采购政策选择


■ 杨喆娴


当前我国经济已步入“新常态”，如何激发经济发展潜力也已成为政府、学界与民间热议的话题。在过去三十余年，我国经济的高速发展很大程度上是依赖于资本、劳动力等生产要素的大规模投入。如今，我国老龄化趋势越发明显，人口红利也逐渐消耗殆尽，随着劳动力数量的减少，势必会带来劳动力价格的上涨，与此同时，钢铁、水泥等传统产业产能过剩的情况也日趋严峻，而传统工业的粗排放带来的是PM2.5超标、河流臭气熏天、土地重污染等一系列生态问题。面对这样的局面，我们迫切需要转换经济产业结构与导向，结合我国实际与国际经验，将“创新驱动”作为打破经济发展僵局的一把“利剑”，而在这一过程中，政府采购该如何有所作为？


政府采购创新驱动中的壁垒


在我国，政府采购法对政府采购的定位是“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。这其中并未体现促进创新的政策定位，仅在政府采购法第九条中提及了政府采购应当保护环境，扶持不发达地区和少数名族地区，并且促进中小企业发展。而在2014年修订通过的新版本中，也只是针对旧版本中第九条款增加了采取措施，并无直接体现创新驱动的语句，似乎并未增加对创新的定位。比较这两个版本，修订版本旨在提升采购的规范化、透明化，似乎没有过多着墨于创新促进的内容。


在我国政府采购发展方面，其规模从1998年的31亿元发展到2014年的17305.34亿元。若考虑1996至2002处于试点，从2003年至2014年，采购规模涨幅达到了17倍之多。2003年政府采购占财政支出的6.73%，占GDP的1.22％。2014年，政府采购占财政支出的11.4.％，占GDP的2.7％。比起国际上政府采购占财政支出的30％以及政府采购占GDP10％，我国政府采购的盘子并不算大。规模的局限，在一定程度上限制了采购对于创新驱动的促进作用。创新高科技产业的采购支出只是政府采购支出的其中一部分，可见政府采购对于创新的投入是有提升空间的。


2007年，财政部下达了政府采购促进创新的一系列措施工作的试点范围、优先采购产品的条件和幅度。许多省份也相继出台了自主创新产品目录。然而，我们不能忽略实际运行中地方政府的保护措施。唯GDP观和官员的晋升机制主导对地方政府的行为也容易产生偏差。政府的创新投入旨在驱动经济增长，而不是为了低效率的花掉财政拨款。2010年颁布的《政府采购本国产品管理办法》与2012年出台的《政府采购进口产品管理办法》就是旨在减少地方政府对内偏向本地企业，对外青睐国外产品的地方政府行为，增加国内产品的认购。客观而言，我们需要承认我国创新技术水平与国外的差距，也要注意到税法予以外国高新设备进口等的政策导向，会进一步加剧我国本土创新设备的发展困境。


当今的法制社会，最有约束力和说服力的必然是法律条文。且根据法律规范的层级也决定了它的作用力。在美国，关于政府采购的法律达到了五部之多，只有从法律上详细地规范政府采购的方向、实施细则，才能根本上减少现实操作的模棱两可。然而，我国有关促进创新的法律条文似乎并未表现出连贯性。2006年出台的文件明确了促进创新的实际措施，如给予自主创新产品优待、在特定行业扶持自主创新产品、对外国产品的认证审核，2007年《科学技术进步法》里体现了相关的条文，但操作性低，2014年修订通过的实施细则又没有涉及。


创新驱动成为新常态


事实上，“创新驱动”一词并不陌生，它早已频频出现在国家领导人的讲话与政府公文中。2015年3月，中央出台了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》；5月，李克强总理批复了《中国制造2015》，并在福建泉州进行试点，从产业规模、创新能力、智能创造、质量品牌、服务性制造、绿色制造六个方面提高制造水平；习近平总书记也在今年6月举行的两院院士大会讲话中，总结了我国改革开放以来的经济发展取得的成就，指出了未来粗放型经济发展方式的不可持续，并认为中国经济的“新路”就在于科技创新；在10月份召开的中共十八届五中全会更是在通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》里提出“深入实施创新驱动发展战略”。当下，互联网+、高铁、通信、航天等高新产业均呈现出了蓬勃发展的势头，由此可见，创新已经处于我国国家发展全局的核心位置。


政府采购是政府促进创新的一个重要环节。政府通过采购环节对企业的创新产品、技术予以支持，从而达到促进创新的目的。比起税收优惠等供给方面的支持，政府购买可以扩大对企业购买的需求，且更为直接有效。政府不仅可以直接购买到创新产品或技术，还可以此作为政策导向吸引社会资金对于创新行业的投入。从某种程度而言，后者的作用机制可能超过前者。


国际上，欧盟的《里斯本战略》《巴塞罗那战略》与《支持创新的公共采购手册》，美国的《购买美国产品法》与《联邦采购条例》，日本的《新事业创出促进法》等均体现了政府购买对于创新企业的支持。我国在1996年才开始在部分省份试点集中采购，直到2002年政府采购法出台，才有些许促进创新的意图。其后几年，政府越发摸索到对于企业自主创新的激励作用的重要性，接连出台了如《节能产品政府采购实施意见》（2004）为例的许多决定、条例与办法，至此可以认为我国建立了初步以政府采购促进创新驱动的框架体系，其间快速的发展也离不开外部因素的倒逼。我国自2007年至今，一直都在努力加入世界贸易组织的《政府采购协议》（GPA），欧美等国强有力的市场竞争促使我国加快出台保护本国产品为中心的促进创新机制的建设，这就不难理解2007年《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审方法》《自主创新产品政策采购合同管理方法》等多项政策的出台。


政府采购促进创新的建议


我国政府采购起步较晚，又面临着经济的“新常态”和复杂的市场环境，实属不易。但在以创新驱动为突破口的政策导向下，政府购买必须发挥出市场导向的宏观影响。


为此，笔者建议政府能够明确购买促进创新驱动的定位，该条导向最好能够出现在政府采购法的条文之中。我国需要加快政府采购相关更具操作性的法律拟定进程。没有足够的投入，又怎能期许客观的回报？再者，政府应动用财税方法予以企业创新便利。简化手续、提高审查效率是降低创新企业税收成本的有力手段。最后，我国政府对于地方政府的购买条目、数量、类型都需要加大审核力度，从上层严格把关购买质量。企业创新能力、政府相关购买政策都不是一蹴而就之事，我们需要提高政府购买促进创新重要作用的认知程度、加大财政投入、完善财税手段、营造公平竞争的购买环境，积极推动我国技术创新的发展。


（作者单位：南京审计学院）


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责任编辑：lilei

本文来源：中国政府采购报 第530期4版


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