【探讨与争鸣】陈梁 胡文淑：以纠正“补偿失灵”为基础重塑公共财政理论【转】

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以纠正“补偿失灵”为基础重塑公共财政理论

栏目： 理论前沿,政采要闻,电子报 时间：2016-10-27 18:39:52　发布：管理员

【摘要】

【探讨与争鸣】

以纠正“补偿失灵”为基础重塑公共财政理论

传统公共财政定义公共产品的两大特性——非竞争性和非排他性，只是“补偿失灵”的表现形式。传统公共财政理论存在较大缺陷和逻辑错误，社会产品在供给侧并不具有公共（准公共）产品、私人产品之分。因此，应从以公共产品为基础转向以市场消费补偿机制失灵为基础，重新构建、完善公共财政理论。

■ 陈梁 胡文淑

    近段时间，供给侧改革、PPP（政府与社会资本合作）模式、政府购买服务、政府产业基金等成了社会热点，但如何开展这些改革以及支撑这些改革的理论根基是什么，却一直没有真正被讨论清楚。假如套用传统公共财政理论对上述热点进行分析，我们发现，理论与实践之间还存在不少相悖之处。出于对这一现象的疑惑，笔者反复思索，重新梳理了传统公共财政理论的基础概念和内在逻辑，最终发现其核心基础概念——公共产品（含准公共产品）以及基于此概念形成的一系列理论存在重大缺陷，并导致实践产生偏差。

    实际上，在供给侧，特别是生产环节，只有社会产品的概念，并无公共产品，只有在需求侧，才有公共（含准公共）需求、私人需求之分。判断需求是否具有公共性的标准，除需求主体的普遍性外，更重要的是供给主体能否通过市场得到合理补偿，若存在补偿不足或过度的情况，则会导致供需失衡、市场调节失灵，笔者将其定义为市场“补偿失灵”。而传统公共财政定义公共产品的两大特性——非竞争性和非排他性，只是“补偿失灵”的外在表现形式。政府作为市场的“守夜人”和“补位者”，其定位应是确保供需主体能自由参与正常的市场活动，对存在“补偿失灵”的公共需求，通过税（费）、消除信息不对称、限价等行政手段进行纠正，同时，在供给侧以市场交换方式购买社会产品、满足公共需求，最终达到社会公共需求的供需平衡和良性循环。公共财政理论作为一种舶来品，既有合理成分，也存在谬误之处，去伪存真方能扬长避短。笔者不避浅薄，希望与业内人士共同探讨。

    传统公共财政理论概况

    长期以来，传统公共财政理论被视为适合市场经济的理论，得到了主流学界、实务操作部门的广泛认可和应用。该理论的主要观点是：在市场经济条件下，市场存在失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补市场失灵所带来的无人提供公共产品的空白，这一力量就是政府的力量。因此，提出对社会产品进行分类，并创造出公共产品概念，作为这一理论的基石。

    具体而言，公共财政理论将社会产品分成公共产品、准公共产品、私人产品三大类，提出公共产品具有两大特性，即非竞争性和非排他性。非竞争性，是指某人对公共物品（产品，下同）的消费并不会影响别人同时消费该物品及从中获得效用，即在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论其是否付费），或者排除的成本很高。公共产品是同时具备上述两个特性的产品，准公共产品则只具备其中一个特性。基于该观点，公共财政理论推导出：由于公共产品在供给上存在市场失灵，应由政府（财政，下同）组织生产并提供给全社会消费；准公共产品由于兼具公共产品和私人产品的特性，应由政府和私人合作共同生产，并提供给社会；私人产品则应交由市场生产提供，政府从该领域中退出。

    在此理论的引导下，我们将社会产品的供给主体分成公共产品生产部门、准公共产品生产部门、私人产品生产部门三类，认为政府应负责组建公共产品的生产部门（通常为由财政性资金全额保障的单位），主导或参与准公共产品生产部门（一般为差额拨款单位），退出私人产品的生产部门（自负盈亏的个人、企业等）。

以上就是当前主流财政理论和据此形成的制度安排。

    传统公共财政理论的缺陷和逻辑错误

    多年来，传统公共财政理论发挥了一定的积极作用。但笔者研究发现，该理论存在较大缺陷和逻辑错误，造成了一系列实践误区。在大力推进供给侧改革的当下，有必要对其进行讨论完善，指导新一轮改革实践。

具体来讲，其理论缺陷主要有以下两方面。

    第一，在生产环节（供给侧）就将社会产品分成公共产品、准公共产品、私人产品的观点存在逻辑错误。

    实际上，在生产环节（供给侧）的社会产品，不具有公共、准公共还是私人的属性。任何社会产品都是客观存在的物品，并非天生就适用于公共领域或私人领域。如，兵工厂生产的一把枪，在生产环节很难确定其最终用途。它既可以被用来保家卫国，也可能被劫匪偷去抢劫杀人，还有可能作为商品被卖给友好国家，或被私人用来防身，抑或被积压仓库直至报废。其公共性随需求主体的变化而随时改变，在真正被消费前，这些属性都是假设的，产生的前提是消费行为的发生。

    公共财政理论中，认定公共产品的两大依据是非竞争性和非排他性，这两个依据也非社会产品与生俱来的属性，而是出现在消费环节，即需求侧。只有当人们消费这一产品时，才会产生非竞争性和非排他性等现象。我们知道，消费是生产之后的环节，所以单就生产环节而言，消费还未发生，也就不存在所谓的非竞争性和非排他性。准确地讲，非竞争性和非排他性不应被用于区分社会产品是否具有公共性，而应被用于研究公共需求、准公共需求、私人需求的区别。所以，笔者认为，在生产环节，公共产品是不存在的，任何产品均以社会产品形式客观存在。

    第二，基于将社会产品分为三类的观点，传统公共财政理论将社会产品的供给侧主体分成公共部门、准公共部门、私人部门的观点和做法，更值得商榷。

    细究这一观点的立论基础，除了公共产品分类论以外，还有一个非常著名的“搭便车”理论。美国经济学家曼柯·奥尔逊在其1965年发表的《集体行动的逻辑：公共利益和团体理论》一书中提出该理论，国内称之为“免费搭乘”。如陈共在2015年《财政学》教材中将其定义为“不承担任何成本而消费或使用公共物品的行为，有这种行为的人或具有让别人付钱而自己享受公共物品收益动机的人称为免费搭车者”。该理论认为，由于公共产品的生产和使用很难避免免费搭车者，因此，公共产品必须由政府（公共财政）出面组织生产及提供，准公共产品则应由准公共产品生产部门提供。

    梳理这一观点，笔者发现其存在以下错误：

    一是在供给侧的生产环节，社会产品作为客观存在的物体，并不天生就只能用于满足公共或私人需求。如前文所述，消费还未发生，其用途不确定，也就不具备非竞争性和非排他性，因此不存在所谓的公共产品和私人产品之分。

    二是即使存在免费搭车者，也不能因此推出公共产品必须由公共部门（或准公共部门）出面组织生产及供应的结论，这是明显的逻辑错误。因为政府还可以通过税收、收费、明晰产权、消除信息不对称等手段限制免费搭车者，建立起正常的消费补偿机制，从而实现由市场生产并提供的目的，公共部门大可不必自己“撸袖子上阵”。

    总之，社会产品在生产环节（供给侧）不具有公共（准公共）产品、私人产品之分，解决免费搭乘者问题也并非公共部门亲自组织生产这一种方法，社会产品生产部门的上述分类方式值得商榷。相比公共产品，公共需求更值得研究，因为这是公共活动的出发点和最终目的。政府活动的核心就是解决如何满足公共需求的问题，关键不是政府大包大揽承担起所谓公共产品（准公共）的生产，而是通过收税（费）、明晰产权、消除信息不对称等调节手段，纠正失灵的消费补偿，建立合理的消费补偿机制，使得等价交换等市场规律正常发挥作用，实现供需的良性循环。

    经典公共产品概念辨析

    既然传统公共财政理论定义的公共产品存在逻辑错误，那么，应如何正确认识国防、监狱等经典公共产品，以及它们与满足公共需求产品的区别呢？

    以国防产品为例，它属于传统公共财政理论中的典型公共产品。为迎合公共产品理论，它被包装成一种抽象的服务类产品。实际上，国防产品由一系列货物、服务、工程组成，包括军人提供的保卫服务，科技人员的研发服务，工厂生产的各种武器、车辆等装备，以及建筑公司提供的军营基地建设等。根据传统公共财政理论，政府往往将用于国防目的的上述货物、工程、服务列入公共产品范畴，认为这些产品主要应由政府组建的公共产品生产部门利用财政性资金进行组织生产。

    分析国防产品的生产、消费过程，我们发现，从本质上讲，国防产品与其说是产品，不如说是一种目的或公共需求。国防产品只是党和政府为了满足国家防卫的需求而采购的系列产品，并不具有天然的公共性。其在被消费前，跟一般的社会产品并无区别。其他诸如监狱等经典公共产品亦是如此。

    所以，一个产品是否具有公共性，与供给侧的生产环节没有必然联系，而取决于该产品是否被用于满足公共需求。如果该产品被用于满足市场补偿机制失灵的公共需求，就可称之为满足公共需求的产品；如果被用于服务私人需求，就可称之为满足私人需求的产品。传统公共财政理论将公共需求的公共性延伸至生产环节（供给侧）的做法是错误的，也导致了理论和实践的混乱。

    公共产品和满足公共需求的产品有何区别？从定义看，公共产品从生产环节就赋予一定的社会产品非竞争性和非排他性，并将该特性延续至消费等环节，以区别于其他社会产品。该定义侧重从产品本身的特性出发对社会产品进行分类。而满足公共需求的产品，则不在生产环节进行分类，主要从消费对象、消费目的等需求侧发生的因素，对进入这些环节的社会产品进行分类，两者含义差异较大。

    第一个对公共产品作现代经济学分析的是萨缪尔森，其最初对公共产品的定义，就是“为满足公共需求的产品”，但后续研究出了偏差。他在1954年的经典论文《公共支出的纯理论》中，假定经济中存在两种商品，一种是私人消费商品（private consumption good），一种是集体消费商品（collective consumption good）。1955年，萨缪尔森又发表了《公共支出理论的图解》一文。在这篇文章中，萨缪尔森不再使用“集体消费商品”一词，而改用“共同消费商品”（public consumption good），并最终省略了“消费”（consumption）一词，成了“公共产品”（public good）。因此，一些人将public good简单译成“公共产品”是一种误解。根据萨缪尔森的本意，这个词的正确翻译应是“共同消费商品”或“满足公共需求的产品”。

    满足公共需求的产品和公有产品也是两个容易混淆的概念。两者范围虽有重合，但定义的角度不同。满足公共需求的产品，主要分类依据是需求主体，而公有产品的分类依据则是产权所属主体。公有产品主要指产权归政府、集体等公共、集体部门所有的产品，包括国有产品和集体所有产品。政府经常通过政府采购等方式把社会产品变成公有产品，用于满足公共需求，但两者不能划等号。实际上，私有产品也可直接用于满足公共需求，公有产品也可被提供给私人，用于满足私人需求，如国有企业生产的粮食、汽油等消费品就是共有产品满足私人需求的典型，两者是不同的概念。

    公共财政理论的完善

    公共财政理论是解决政府在市场经济中的定位和如何作为的理论，即政府在市场经济中应如何发挥作用，有何内在规律。这是公共财政理论要回答的核心问题。

    根据上文分析，传统公共财政理论为解决免费搭乘者问题，假定了公共产品的概念，基于此建立起理论体系，意图用政府“有形的手”介入生产环节，解决市场的失灵。实践证明，这样的做法往往导致了更严重的问题，要么“药不对症”，要么“治标不治本”。

    既然政府（公共财政）介入市场的前提是市场失灵，本质是解决免费搭乘者问题，那么只要解决市场消费补偿机制失灵问题，建立供需良性循环机制，免费搭乘者和市场失灵问题便可迎刃而解。笔者研究发现，除政府直接介入生产的方法外，政府完全可以通过其他方法或手段解决“补偿失灵”问题。当前，应从以公共产品为基础转向以市场消费补偿机制失灵为基础，重塑公共财政理论。即，政府的职责应是发现、界定“补偿失灵”的公共需求，并通过行政力量对市场进行补位，纠正“补偿失灵”，实现供需良性循环。

（作者单位：浙江省财政厅、浙江工业大学）

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责任编辑：LIZHENG

本文来源：中国政府采购报第614期第4版

http://www.cgpnews.cn/articles/36324

bob1511

        对该文章有一些疑问、质疑。
        一、有些产品是通过政府购买的方式转变成公共产品，在未购买之前没有公共属性符合作者的理论。但是有些产品的生产是政府授权（特许经营）的，其提供的产品则在未消费前用途就已经确定。在本质上，政府购买服务与政府组织生产提供服务没有区别。
        二、搭便车现象导致了市场失灵，使市场无法达到效率的问题。其理论要解决的是市场失灵和效率的问题，而不是单纯解决如何避免搭便车者，就像文中说的根本无法避免搭便车者。由此，作者所认为的政府介入市场本质是解决免费搭乘者的结论是值得商榷的。