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深圳市政府采购评定分离改革实施半年效果分析
2015年03月19日 09:00 来源：深圳市财委会
深圳市财委会
为了提升政府采购的质量和满意度，促进评审和定标的规范化，进一步明确各方的职责和义务，保护当事人的合法权益，提高政府采购的效率，根据《深圳经济特区政府采购条例》、《深圳经济特区政府采购条例实施细则》等相关法律法规，结合深圳市实际情况，深圳市财政委员会于2014年3月份制定并印发了《深圳市政府采购评标定标分离管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），从2014年4月1日起，在政府采购公开招标项目中全面施行评定分离改革。作为全国首创、条例法定的政府采购评标定标改革创新方式，评定分离改革推出至今备受政府采购各方参加人、新闻媒体、社会各界的关注。《暂行办法》被《政府采购信息报》和《政府采购信息网》评为“2013～2014年度政府采购十大创新制度”。在评定分离改革全面实施半年之际，市采购办按照市纪委对政府采购提出的“边改革、边分析、边总结、边改进”的原则，通过召开座谈会、发放调查问卷、实地了解情况等方式，对半年来的改革实施效果进行了分析，针对改革中出现的新情况、新问题提出了进一步完善改革的意见与建议。
一、基本情况
市采购办制定了《评定分离组织实施调查问卷》，向采购人、市政府采购中心及18家社会采购代理机构发出问卷共计79份，收回有效问卷69份。同时，市采购办还组织市政府采购中心和社会采购代理机构先后召开了两次座谈会，了解评定分离实施过程中的问题，研究评定分离操作中的具体规程，探讨如何进一步将评定分离实施规则标准化和程序化等问题。截止到2014年10月底，市政府采购中心和社会采购代理机构组织的项目实施情况如下：
项目总情况表（各招标机构实施情况明细详见附件） 实施 机构 | 公开招标项目总数（个） | 公开招标项目总金额（万元） | 评定分离项目总数（个） | 评定分离项 目总金额 （万元） | 评定分离项目数量占比 | 评定分离项目金额占比 |
采购中心 |
750 |
264,804 |
74 |
43,960 |
9.9% |
16.60% |
代理机构 |
1,595 |
115,598 |
262 |
18,032 |
16.43% |
15.60% |
合计 |
2,345 |
380,402 |
336 |
61,992 |
14.33% |
16.30% |
实施评定分离项目评标定标情况表
实施机构 |
评审方法项目数（个） |
定标项目数（个） |
综合评分 |
定性评审 |
最低价 |
自定 |
抽签 |
竞价 |
采购中心 |
69 |
1 |
4 |
24 |
28 |
22 |
代理机构 |
250 |
0 |
12 |
83 |
106 |
73 |
合计 |
319 |
1 |
16 |
107 |
134 |
95 |
（一）统计数据分析。
从调查问卷统计数据分析来看，评定分离推进力度还不够大，实施评定分离的项目数仅占总项目数的14.33%，金额仅占总项目金额的16.30%。采购中心为实施评定分离的主要组织机构，组织实施评定分离的项目数占全部招标机构项目数的22.02%，金额占全部项目金额的70.91%。全部代理机构实施评定分离项目占其全部承揽项目比例数比采购中心高，代理机构实施评定分离项目占比为16.43%，采购中心仅为9.9%。代理机构实施评定分离项目多寡不均，例如国际招标公司半年承揽92个项目，实施评定分离项目数仅为3个，远远低于平均数。三种评审方法，采购人倾向选择综合评分法，定性评审法作为一种新型的评审方法仅在采购中心有一个项目尝试。三种定标方法，采购人适用自定法比较谨慎，更多倾向抽签法。
（二）典型代表项目分析。
实施评定分离最大金额项目分别是：货物类，市第二人民医院办公家具项目（预算金额1,001万元），采用综合评分法+竞价法；工程类，深圳艺术学校新校园剧场装修项目（预算金额551万元），采用综合评分法+竞价法；服务类，市规划国土委排水（雨水）防涝综合规划项目（预算金额1,267万元），采用综合评分法+自定法。
选择自定法最大金额项目代表分别是：1.累计投票法，市规划国土委排水（雨水）防涝综合规划项目（预算金额1,267万元），采用综合评分法+自定法；2.集体议事法，市审计局，应用系统研发和集成项目（预算金额990.38万元），采用综合评分+自定。主动选择评定分离项目较多的单位分别是：深圳大学、南方科技大学、深圳技师学院、深圳市计量质量检测研究院等专业机构。其他的大额采购人，如市公安局、市交通运输委等单位，主动选择适用评定分离的项目较少。
（三）问卷反馈情况。
招标机构方面：所有招标机构均组织了评定分离的内部培训，认为已完全了解熟悉评标程序和规则；对于应当适用评定分离的项目，仅两家招标机构填写“采购人会主动提出适用评定分离”，而对于可选择适用自定法的采购项目，全部招标机构填写的均为采购人仍选择“适用原有的评审委员会定标方法”；对于“自定法的三种定标模式，采购人更倾向性选择哪种”，16家招标机构填写的为累积投票制，3家机构填写的为集体议事制，无人选择直线票决法；对于实施评定分离的采购项目，全部招标机构都认为能有效的降低供应商的质疑。
采购人方面：全部采购人均已组织评定分离培训；仅有50%的采购人建立了评定分离的内部采购制度；九成采购人认为，评定分离实施过程遇到的主要问题是程序规则较为繁琐复杂；对于可由其选择适用评定分离的采购项目，全部采购人的选择意向为仍适用评审委员会定标方法；近八成采购人认为评定分离规则太复杂，定标责任偏大，有畏难情绪，不愿意适用；在评定分离哪些方面需要修订的问题上，全部采购人均选择适用自定法的品目应当进一步放开；关于自定法的最大问题，全部采购人均选择法定代表人参与定标会的难度较大；对于自定法的三种模式，全部采购人意愿选择均为累积投票制。
二、存在的问题
根据招标机构和采购人反馈的情况，评定分离实施过程中主要存在如下问题：
（一）评定分离培训基本到位，采购人和招标机构对规则均较为熟悉，认为其可有效降低质疑投诉，但采购人内部制度建设仍需完善。
市采购办先后举办了两次面向市级部门预算单位和招标机构的业务培训。从实施情况来看，培训收效较好，采购人和招标机构对于评定分离管理办法均较为熟知。特别是对于在《暂行办法》中借鉴了公司法股东表决权而设定的自定法-累计投票法，属于新生事物，采购人接受度较高。此外，全部采购人和招标机构均认为评定分离的实施有效地降低了质疑投诉的产生。但是，根据问卷反馈，近五成采购人并未建立政府采购内控制度，个别单位还存在对于政府采购工作的忽视漠视，既无采购制度，也无专职采购人员，仅由司机等临聘人员兼任采购工作。
（二）采购人畏难和观望情绪较浓，积极主动选择适用评定分离的采购人不多。
由于评定分离采取的是菜单式政府采购，并非所有的项目都可由采购人自定，且自定法也有严格定标程序。而采购人对原有的由评审委员会确定中标供应商的评标方式较为熟悉了解，并不愿意主动选择适用评定分离。
（三）对于强制性适用评定分离的采购项目，出现了部分采购人刻意选择其他采购品目以逃避适用评定分离的违规行为。
根据《暂行办法》，绿化工程、修缮装饰工程、物业管理、服装、家具等市场竞争较为充分的政府采购项目必须适用评定分离。根据招标机构反映，为避开适用评定分离，部分采购人申报的采购品目与实际采购物品有出入。举例：某单位购买体育设备一批，按照“体育设备”品目组织实施采购，无需必须适用评定分离。项目下达招标机构后，招标机构收到采购需求具体列表，才发现项目金额近八成为购买运动服装，属于必须适用评定分离的项目。
（四）部分评审专家认为自身定标权被剥夺，对于评定分离的项目无积极性，评审工作不认真，存在走过场的现象。
根据招标机构反馈情况，评定分离实施后，部分评审专家对此类项目有抵触情绪，认为没有定标的话语权，所以在评审工作中，草草完成评审报告，甚至出现统计分数错误、评分漏项等问题。如土地储备中心物业管理项目，专家出现评分错误事宜。
（五）供应商对于评定分离政策的理解有偏差不了解，简单认为理解就是单位自定，参与投标的积极性不高。
部分供应商认为此改革就是单位自行选择确定中标供应商，单位拥有绝对的选择权利，而不知道定标方法还有抽签和竞价，所以不愿意参与项目投标。此简单有误的理解影响了部分供应商对于评定分离项目的投标热情。
（六）可适用自定法的采购项目，采购人意见诸多。
根据问卷，所有采购人均建议应当进一步放开可适用自定法的采购项目，不宜仅控制在专业、复杂的采购项目，应当将此选择权利彻底交给采购人。此外，部分采购量大的采购人反映，对于500万元以上的项目，法定代表人参加定标委员会有难度，可否通过授权的形式委托其他人参加定标会议。
（七）与工程建设交易中心评定分离规则存在差异性，采购人存在趋利性选择招标平台的违规行为。
经了解，由于深圳市政府采购招标平台和工程建设交易中心平台评定分离规则存在有差别，例如，工程类评定分离项目可适用定性评审法+自定法，而政府采购类对于可自定法的采购项目有严格品目、属性要求。因此采购人为自身利益驱动，规避政府采购招标平台，而选择在建设交易中心组织实施招标。
三、改进建议
为更好地推进评定分离，全面提高非通用类项目的采购满意度、采购效率和采购公正性度，对于如何进一步深化完善评定分离改革，市采购办提出以下改进建议：
（一）关于招标机构。
建议加强对招标机构的规范管理，严格操作规程。招标机构作为评定分离主要实施主体，责任重大。首先，应当要求招标机构认真审查采购人申报的项目品目与实际招标物品是否保持一致；其次，招标机构应当严格按照评定分离管理办法选择可搭配适用的评标和定标方法，如不能适用自定法的采购项目，不可任由采购人选择。
（二）关于采购人。
采购人作为评定分离管理办法的使用者，其角色地位非常重要。拟从以下几方面进行做出改进：一是强调采购人应当加强内部制度建设。评定分离的设计宗旨就是权责对等，责任回归。因此在给予采购人定标权的同时，应当严格要求采购人建立和完善内部采购管理制度，明确采购岗位责任，规范采购程序规则。二是对于采购人反映最突出的三个意见（扩大自定法适用范围、法人代表能否委托授权其他人参加、可否简化自定法定标环节），考虑到规范性文件的时效性（有效期为两年）与严肃性，执行过程中也有新出现的其他问题，以及市纪委对于这一改革的重视，建议在深入研究和请示市纪委的基础上，待规范性文件到期时进一步优化适用范围和程序规则。三是为进一步扩大评定分离的实施范围，建议对积极采适用评定分离的采购人进行提出表扬。
（三）关于评审专家。
建议加强对评审专家的诚信管理，增大培训和处罚力度。目前，我们重点对采购人和招标机构进行了评定分离培训。鉴于评定分离的项目，对专家的专业技术、道德素养有了更高要求。应组织对于评审专家的专题培训，既增强其对评定分离规则的了解，也强调其应当履行评审职责，做好评审工作。
（四）关于网络平台。
市政府采购中心应尽快完成电子化网上评标系统的研发，规范操作，高效提速。由于评定分离系统尚未上线，目前实施评定分离的采购项目，市政府采购中心和18家代理机构在项目评标定标环节均使用网下方式进行。其中，在手动输入中标结果、电话通知中标供应商参与竞价或者抽签等环节，存在一定时间差，不利于项目公开透明。
（五）关于评审标准化问题。
目前，市政府采购中心和18家代理机构，对于评定分离项目的招标文件、评审报告（特别是自定法项目的评审报告需要给予采购人定标选择的建议内容）及定标报告的模板不统一。应尽快启动评定分离评审报告、定标报告等文书模板化操作，规范评定分离操作程序。
（六）关于评标方法和定标方法搭配是否合宜的问题。
有情况反映，物业管理类项目实施评定分离后又出现了新情况新问题，采购人选择综合评分法加竞价法，而在竞价过程中出现入围供应商达成同盟，默契报价，实属串通投标的恶劣违规行为。经了解，物业管理、园林绿化此类项目本身属于市场准入门槛较低，行业竞争较为激烈的项目。在未实施评定分离前，此类项目也是受到质疑投诉较多、供应商围标串标较为频发的项目类型。为打破原有项目市场分配的潜规则和解决此类专家实际被控制或者互相通气的问题，我们选定此项目必须适用评定分离。但是考虑到应当给予采购人一定选择权利，所以提供了评审方法和定标方法的搭配规则，即如评审方法为最低价，采购人可以选取自定法、抽签法或竞价法的定标法；评审方法为定性评审法，采购人应当选取竞价法的定标法；评审方法为综合评分法，采购人可以选取抽签法或者竞价法的定标法。此方法既避免让采购人综合评分之后仍可自定，实现价格的一定竞争，又可以在最低价法时给予单位一定选择的权利，有其合理性和科学性。但是，根据相关情况的反馈，对于新形势下评定分离实施后的物业管理项目，供应商在内部之间又达成了某种默契或者共识，这属于市场违规行为，建议从以下两方面来改进，一是加大对于此类项目的监督管理，从质疑投诉、行政处罚上整顿行业风气，肃清行业违规行为；二是在下一轮评定分离管理办法改进中，定标方法只适用抽签法，杜绝此类串通竞价行为。
（七）关于明确操作细节问题。
根据研讨会和问卷反馈的情况，应抓紧补充通知，进一步解释和明确具体的操作内容：一是明确参加定标委员会的高层、中层管理人员的定义；二是由招标机构组织实施的项目，采购人定标报告报送采购中心合同部外，还应抄送给招标机构；三是二次竞价明确报价不得少于两轮；四是明确候选中标供应商数量为N+2模式；五是抽签法没有供应商在现场，容易引发对于抽签结果的质疑，抽签时应安排候选中标供应商在现场观看；六是明确抽签小组中招标机构评标组织人员和采购人代表的组成比例，并统一要求购置抽签设备；七是为避免供应商串通投标行为，禁止候选中标供应商放弃或者以实际行动放弃中标候选资格，例如不参加抽签定标会、竞价定标会，故意不抽签、不竞价，故意提交无效竞价，违反竞价规则二次竞价高于投标报价等行为。
（八）关于两个招标平台两套规则的问题。
目前，市采购办已与市住建局、市工程建设交易中心进行过沟通并达成共识。具体分为三个方面：一是全面梳理过往项目，搜集采购人为规避政府采购规则而选择在建设交易中心平台招标项目情况，详细分析项目需求和招标方式，如有违规行为将作出行政处罚；二是尽快拟定通知共同发文，在《深圳经济特区政府采购条例》和《关于加强建设工程招标投标管理若干规定》（深府办【2008】年86号文）的原则规定下，明确两个平台各自应当适用的采购项目，杜绝出现可选择性适用任一平台的边缘空间；三是进一步加强两个平台、两个部门之间的信息联动和交流，实现信息共享和黑名单同步曝光。
（九）关于公正度评价办法拟定的问题。
为加强评定分离项目的后评价工作，应尽快启动评定分离项目公正度评价制度的拟定工作。 | 
发表于 2015-4-18 15:15:06
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发表于 2015-4-19 18:50:16