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探讨|西安地铁“问题电缆”事件启示录
2017-06-14 徐建华 中国采购与招标网
来源：中国质量新闻网
国务院的“罚单”出炉之后，得到了全社会的普遍关注和持续热议，中国政府网的官方微信发布的有关新闻有超过“10万+”的阅读量，超过7000名网友点赞。不少网友在留言中表示“追责有力度”“这次做对了，要表扬。对涉人身安全的事件，要用严刑峻法。”“进一步强化全过程全链条全方位监管，确保质量安全”等。
“个案特例还是普遍现象？制度监督不可谓不严密，为什么如此轻易地就全面失守了？西安地铁‘问题电缆’事件值得作为一个样本进行深入研究。”正如北京大学法学院副院长薛军所言，从3个月前西安地铁3号线电缆被爆出存在质量问题，到如今国务院公布事件调查结果和处罚决定，西安地铁“问题电缆”事件给公共质量安全提供了一个很好的“样本”和“案例”，值得去深思和探讨。
前事不忘，后事之师。业内人士和专家学者们在接受中国质量报记者采访时均表示，无论是电线电缆行业还是其他行业，无论是质量安全监管还是公共质量安全，都应当从西安地铁“问题电缆”事件中吸取教训，举一反三，从而让广大民众有更多的“质量获得感”。
教训和反思之一： 如何提高质量违法成本
今年3月，西安地铁被爆出使用不合格电缆，存在严重安全隐患。
据了解，西安地铁“问题电缆”事件曝光后，多部门组成了西安地铁“问题电缆”部门联合调查组。
“深刻吸取教训，以对人民高度负责的态度，进一步全面加强质量监管。严厉打击制假售假、不正当竞争等行为，坚决把严重违法违规企业依法逐出市场，严肃查处不作为、乱作为和执法不公，坚决惩治腐败问题，对侵害群众利益的违法违纪行为‘零容忍’。”在对西安地铁“问题电缆”事件的问责中，国务院明确表示，要“大幅提高涉及群众生命安全的质量违法成本。”
“西安地铁‘问题电缆’事件的确暴露出我国当今质量安全领域违法成本低，不能有效震慑和遏制企业质量违法行为的问题。”对外经贸大学产品质量与安全法制研究中心主任李俊认为，企业是具有逐利本性的经济组织，面对经济利益，是否漠视质量安全，不惜违法，关键是它对质量违法成本的考量。质量违法成本包括企业因质量违法行为将承担的民事责任、行政责任、刑事责任，我国现行法律在这些方面已有较多规定。但一方面，相关规定中企业质量违法行为责任不重，如民事责任领域较少适用惩罚性赔偿，行政责任中行政处罚力度轻，刑事责任中立案标准高等；另一方面，实践中因举证责任、监管力度、行政司法衔接等因素影响，违法企业承担法律责任的概率也较低，以致不仅难以有效约束企业质量违法行为，甚至会助长企业投机心理，埋下质量安全隐患。
专家们表示，该事件中，奥凯公司负责人明知“问题电缆”会给公共安全带来重大隐患，但为追求利润，仍采用行贿送礼、伪造印章文件等违法手段，与有关单位和人员内外勾结，将伪劣产品提供给西安地铁使用，其主观上有明显的不会承担严重违法后果的投机心理。因此，该事件给我们的重要教训就是，必须切实提高企业质量违法成本，改变当前一些企业质量违法行为“赔的没有赚的多”预期，迫使其注重质量，保障安全。
“众所周知，电线电缆行业99%以上企业都是能够生产出质量合格产品；电线电缆通用产品料重工轻，工艺简单，只要企业‘有良心’，采用合格原材料‘组装’，有时想生产出不合格的产品都很难。”中国价格协会线缆价格分会秘书长、国信招标集团机电事业部部长柏广森表示，该事件暴露出目前我国对企业资质造假惩戒力度不足；对企业以次充好、偷工减料，制假售假惩戒力度不足；对工程监理和施工方知假用假惩戒力度不足，应当加大惩戒力度，彻底曝光企业质量违法行径，并督促用户限制其投标行为和购买其产品。
如何大幅提高涉及群众生命安全的质量违法成本？
李俊建议，首先应加大对质量违法行为制裁力度。就西安地铁“问题电缆”事件而言，如果我国法律中对于恶意侵权行为能放宽适用惩罚性赔偿制度，对像奥凯公司这样漠视公众生命安全的违法行为，必将产生巨大威慑。同时，如果行政处罚中除了常用的没收违法所得、罚款等方式外，能增加声誉惩罚的设计，奥凯公司用于西安地铁的线缆产品，在西安市质监局4次执法检查中出现3批次不合格的信息能及时公开，引起社会关注，“问题电缆”要进入地铁建设使用的概率必然减小。
“当然，加大企业质量违法成本，还涉及真正落实企业违法行为的法律责任问题。从理论上讲，法律制裁的威慑力取决于制裁的严厉程度和违法行为被制裁的概率。就‘问题电缆’事件而言，如果我们建立了便利、畅通的举报监督渠道，并能切实鼓励对质量违法行为的举报，必然会增加奥凯公司质量违法行为的风险成本。同样，如果我们在行政处罚和刑事司法间建立了有效的衔接机制，生产、销售伪劣产品金额达到5万元以上就将承担刑事责任，那么，奥凯公司负责人在生产经营过程中也可能会更加重视产品质量安全。”李俊说道。
教训和反思之二： 如何完善招投标采购
据新华社报道，经国务院联合调查组调查，“问题电缆”生产商陕西奥凯电缆有限公司经6次变更后，现注册资本1.568亿元，实收资本3040万元，法定代表人王志伟。联合调查组在调查报告中披露了奥凯公司的违法犯罪问题：在线缆采购招投标中行贿串通；低价中标后偷工减料、以次充好；在产品检验环节弄虚作假。另外，黑心企业肆无忌惮违法违规，负责质量安全的施工、监理单位部分工作人员还收受奥凯公司财物，管理缺失，让“问题电缆”得以长驱直入。
为从根本上整治“问题电缆”，联合调查组建议：有关部门研究完善招投标管理和关键设备材料采购制度，抓紧修订招标投标、设备材料采购等方面的法律法规和配套文件，加快改变以价格为决定因素的招标和采购管理，实施技术、质量、服务、品牌和价格等多种因素的综合评估。
改“低价中标法”为“综合评估中标法”，国务院调查组的建议也得到了电线电缆业内人士的广泛认同。“如果‘仅凭最低价中标而不顾品质’这种做法不改变，类似西安地铁问题电缆的事件还会发生。”远东控股集团有限公司董事局主席蒋锡培认为，要避免西安地铁电缆问题，需要监管、企业和用户方都作出改变。监管机构需要强化现场监管力度，包括来样和到货验收，要细查共管。企业要讲求诚信，而用户不能只追逐低价。
安徽电缆商会秘书长胡良健也表示，现在许多工程项目的招投标价格低于电线电缆产品的成本价，甚至比主要原材料铜的价格还低，市场价格决定了产品质量，低于成本价的市场交易不可能生产出合格的产品。他建议取消最低价中标法，改为综合定价中标。
据了解，所谓“最低价中标法”，是指在招标投标时，谁的报价最低就由谁中标的评标方法。其好处在于能够最大限度地节约建设资金、评标简便易行。在成熟的市场经济体制下，“最低价中标”作为一种国际上通行的评标方式，无论在国外的政府采购还是工程建设招标中均得到广泛的运用，成为一种国际惯例。在我国，以往具有强烈行政色彩的“预算定额”在工程建设领域一直起着举足轻重的作用，但随着各项改革的不断深入，对建设项目的定价也逐步从预算定额决定形式向“控制量、指导价、竞争费”方向转变，最低价中标逐步推行。
但在实际的运行过程当中，最低价中标法所引发的争论从来就未停止。2016年1月，北师大教授钟伟撰文《最低价中标是貌似善举的恶行》，历数最低价中标的种种弊端，引发的激烈讨论；今年全国两会上，有关取消最低价中标的呼声很高，呼吁者们认为最低价中标办法的错用和滥用，严重扰乱市场、阻碍正当竞争、降低产品质量，最终导致良者退出和劣者胡来的局面，违背国家质量强国、品牌兴国及“十三五”规划提出的优质优价和供给侧结构性改革的初衷和愿望。
国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇教授指出，异常低价招投标现象的出现，原因并非表面的采购工具——招投标的评价方法包括综合评估法和经评审的最低投标价法等多种方法，无论哪种方法都有一套严格的评价体系和法律规范，都是招投标时的“工具”——的问题，而是采购理念和采购能力的问题。
“第一个原因是政府采购中没有出现适度有效的竞争，目前的政府采购中竞争的两极化现象非常严重，一极是竞争不足、一极是过度竞争，低价竞标实际上是过度竞争和缺乏竞争的产物，这如同一个硬币的两个面，反映的是对竞争的错误理解，最合适的采购应该是匹配；第二个原因是采购人没有合理的利用好采购工具，包括采购方式、评审方式、采购权重等的选择，由于采购没有实现专业化，导致采购工具的使用不合理；第三个原因是合同履行和投标文件严重脱节，评标变成了评投标文件，评标应该评的是履约能力，看谁能把这个项目干好，结果投标的是‘嫦娥’，履约的是‘猪八戒他二姨’；第四个原因是采购制度没有适应新的环境和新的形势，主要是招投标法中对于低于成本价投标的规定的有关问题等。”赵勇建议，从目前来看，要杜绝异常低价投标现象的出现，首先应当提升采购能力，合理选用采购工具；其次就是评审环节要加强对投标文件的审核，将不成熟不理性不诚信的投标文件排除，通过履约保证金的提高等合同管理的方式防范合同风险。长远来看，就是要对招标投标法和政府采购法进行修订，建议在修订中增加合理调整竞争的范围、加强信用体系建设、区分响应性和履约能力、落实主体责任等方面的内容。
柏广森也建议，完善电缆采购方招标模式，采用报价成本分析方案，推行标的价方式评标，并将电缆相关技术规范和设计要求纳入合同文本予以监督。落实业主单位推行第三方验货检验和驻厂监造，鼓励借助行业第三方征信机构突出企业质量信用和质量安全保障能力，对企业资质进行第三方比对验证，让守信企业一路畅通，让失信企业寸步难行。
教训和反思之三： 如何落实质量安全责任
“产品质量安全关系群众切身利益，关系企业生存发展，关系国家声誉和政府形象。日前，国务院决定依法依纪对西安地铁‘问题电缆’事件严厉问责，进一步强化全过程全链条全方位监管确保质量安全，相关责任人、责任部门受到严肃惩处。这一处理决定，回应了全社会对涉及群众生命安全产品质量问题的关切，彰显了党和政府严肃法纪、维护公共利益的决心，在社会各界引起强烈反响。”在国务院的“罚单”出炉之后，《人民日报》专门发表了题为《保质量安全就是保民生》的评论员文章，认为“让老百姓对质量安全少忧无忧，必须从各条战线、各个环节加强对质量的全方位监管，注重发挥企业主体作用、政府部门监管作用、社会组织和消费者的监督作用，才能营造人人重视质量、人人创造质量、人人享受质量的浓厚氛围。”
公共安全无处不在，保质量安全，就是保发展、保民生。从生产企业主体责任不落实，制假造假；再到施工和监理单位给“问题电缆”放行，监督责任形同虚设；最后到政府及监管部门层层失守，质量安全监管责任不到位，西安地铁“问题电缆”事件暴露出的质量安全责任落实方面的教训值得反思。难怪国务院也明确要求要“强化企业主体责任和政府监管责任，严把各环节、各层次关口，切实保障质量安全。”
“在我国经济社会发展进入新常态的背景下，质量日益成为全社会共同关注的主题，走向质量时代、建设质量强国越来越深入人心。但不可否认，像西安地铁‘问题电缆’这样的质量安全事件也时有发生，其中的教训令人深思，也值得总结。”李俊说，首先，应真正树立质量安全社会共治理念。这次西安地铁“问题电缆”的曝光，举报人居功至伟，就是例证。但其中的曲折也表明，有效落实质量安全举报奖励制度，建立便利、畅通的举报渠道，严格为举报人保密，严惩打击报复举报人行为，也至关重要。其次，应注重发挥市场机制作用促进质量安全。既要完善市场竞争规则，充分体现优质优价基础上优胜劣汰，严厉打击以低于成本的价格销售商品的不正当竞争行为；也要加快质量诚信体系建设，将企业质量违法信息纳入其信用体系，切实落实对失信企业的联合惩戒，并将信用信息公开披露，让企业的质量信誉影响购买人的购买决策，最终激励约束企业注重质量、注重品牌，减少质量违法行为，才能最终保障质量安全。
薛军则建议借助“民法”的方法，明晰产权以及与之相关的责任归属，只有这样才有制度运行的动力机制。“如果你为自己修房子，你会去收材料供应商、施工企业的回扣吗？用自己的钱为自己办事的人才是最理性的。”他说。
安全生产，质量为本。产品质量哪怕只有0.001%的不合格，落到消费者头上就是百分之百。专家们一致建议，政府部门对质量安全的监管既要强化，也要优化。质量安全问题的应对，政府部门的确应当发挥主导作用。但从目前的监管方式和效果看，仍然需要进一步优化。比如应当全面落实“双随机抽查”，对不法企业形成真正威慑；应该强化一线监管，增强与社会各方互动，及时发现安全风险，查处问题产品，消除安全隐患；应真正落实监管部门执法信息共享，强化执法协作，堵塞监管漏洞，提高执法效能。此外，还应落实监管责任，除对执法人员贪赃枉法、收受贿赂行为追究刑事责任外，对于履职不力、失职渎职的行为也应追究行政责任，促使监管部门切实履行好质量安全监管职责。
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发表于 2017-6-14 20:11:11
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发表于 2017-6-15 12:29:15