规范PPP运行需解决处理好的几个问题！ 【转】

zxc1981

规范PPP运行需解决处理好的几个问题！

2017-10-16 今日采购舆情

      截至2017年3月，全国入库（全国PPP综合信息平台项目库）项目共计12,287个，累计投资额14.6万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，可见我国PPP项目申报如火如荼，数量、规模及速度都是史无前例的。近日财政部印发《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)【以下简称87号文】直击伪PPP要害，必将对PPP未来规范化发展起到引导作用，当前PPP需解决处理好如下几个问题。

      做好PPP项目“瘦身”工作，防止地方政府变相举债。目前财政部审核入库的PPP项目有三种付费方式：政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，使用者付费项目不会构成政府债务，但是对项目有很高的要求；政府付费和缺口补助两种都会形成政府支付责任，而当前PPP项目很大比重都存在政府支付责任的，故应该严格把关。建议参照87号文，对所有PPP入库项目进行穿透，引入负面清单，把当前阶段不那么紧迫、不那么需要，甚至纯属政府形象工程的项目一律排除在外，防范借PPP之道铺摊子摊大饼，动不动一个PPP项目就是上百亿，通过制度建设予以“去伪存真”，进一步细化PPP入库项目标准，否则这将会给未来形成沉重债务。财政部门在PPP项目入库时应该做好把关工作。

      规范清理咨询公司，让“两报告一方案”更科学合理。当前，有个别地方政府尤其是经济欠发达地区急于抓住PPP发展经济，只要社会资本方提出的要求一律答应，这就造成第三方咨询中介机构不独立，有时候咨询公司进场时政府和社会资本已经谈定了合作方案，咨询只能是形式和流程。另外，由于PPP咨询业务没有门槛，本轮PPP热潮催生了很多从事本领域的咨询公司，有的是改行转战来此，有的是干脆新设一个公司开张接活。鉴于此，提出几点建议：第一，财政或者发改委部门牵头，应尽快设立PPP咨询机构进入门槛，建立咨询公司和咨询从业人员黑名单制度，遵循公平公开公正原则，及时淘汰剔除不合格的咨询机构；第二，“两报告一方案”不同的咨询公司做出来的内容差异较大，甚至同一个咨询公司不同的研究人员做出来的内容也会存在很大差别，所以在方案的最终评价问题上，原则上建议评审专家必须从财政部或者发改委专家库成员中选择，专家库成员需要对评价方案评价尽责，承担相应责任，对不尽责的专家库成员定期进行出库及谴责。

      加大金融创新，逐步完善社会资本方参与PPP项目的机制体制。目前，所有入库PPP项目运营期都是十年以上，有的项目是多个社会资本方联合中标的，所以项目公司股权结构构存在社会资本方独资、社会资本方控股政府参股、以及多个股东合资而成等形式，这就需要通过金融创新让社会资本有退出途径，以调动社会资本参与PPP项目的积极性。对此，财政部、发改委、证监会以及保监会等部门一直在加大制度创新，让金融服务好PPP项目，近期陆续出台的PPP资产证券化、PPP专项债券等金融产品给社会资本参与PPP提供了退出方式；保监会近期发布的《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，明确了保险资金可以投资PPP项目。

      正视发展中的若干问题，PPP方能越走越远，成为地方政府经济发展的一个重要途径。

      第一，PPP资产证券化不具备大规模落地的可行性。因为PPP资产证券化要求公司运营两年且有稳定的收益，我国PPP刚开始全面推进，建成稳健运营两年以上的项目较少，而且相关项目收费权肯定已经抵押给银行等第三方机构了，拿回抵押出去的收费权相当周折；另外，从当前资本市场环境来看，PPP资产证券化产品利率不会低于原来银行提供的抵押贷款，而且在实践中资产证券化产品的发行期限一般不会超过十年，也就是说本产品期限方面没有银行贷款期限长。

      第二，保险资金性质决定了其投资PPP项目的规模和数量不会太大。保监会参与的途径及方法是保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人，发起设立基础设施投资计划，面向保险机构等合格投资者发行受益凭证募集资金，向与政府方签订PPP项目合同的项目公司提供融资，投资符合规定的PPP项目。从PPP项目周期来看，保险资金的确非常适合，但从保险资金的投资安全性来看，必然会选择安全边际高的社会资本方负责运营的PPP项目，主体信用评级不低于AA+，甚至会要求融资主体最近两年在境内市场公开发行过债券。

      第三、适当设定社会资本方利用PPP资产证券化退出的边界线问题。PPP资产证券化的设立是为了给社会资本一个退出途经，如果社会资本方获益较多，并通过PPP资产证券化实现前期投入本金和利润提前一次性收回，虽然社会资本方在此过程中增信了，但从经济学角度出发，社会资本方从此以后会轻视项目的运营，甚至会想法游说政府将项目公司股权卖给第三方脱身。所以，PPP资产证券化在推进过程中既要保证社会资本的合理回报问题，也要防止社会资本方过早实现预期收益提前退场的问题。

      第四， PPP专项债是比较接地气的品种，但需要解决增信问题。国家发改委推出的PPP专项债券实属企业债的延伸，由项目公司依托项目自身的现金流发债则为项目收益债，由控股股东发债则为企业债。三个月内开工的项目，和已开工的项目，都可以发行项目收益债，发行的时间比PPPABS要早，即不用等到项目进入运营期两年，这样将极大地支持项目建设期的融资需求，与PPPABS形成时间上的互补。如果想大规模推广，政府在与社会资本方(主要是央企)谈判的时候应该明确要求其母公司担任差额补偿人，为项目公司增信，目前大多数央企不愿意为子公司提供增信，而80%以上的PPP项目是被央企摘牌的，如果央企不愿意为子公司提供增信，那么PPP专项债券将无法大规模推广。

      第五，政府融资平台在PPP浪潮中将更加难以市场化转型。2014年9月颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的办法》(国发〔2014〕43 号)，明确规定融资平台公司不得新增政府债务，并要求其关闭或者市场化转型。此后，部分地方政府融资平台开始按照中央对国有企业改革发展的要求，尝试参与建设棚户区建设、城市交通、热力、污水处理等运营，向自主经营自负盈亏方向发展。但随着PPP大力推进，有一点收费权的或者有利于政府融资平台公司市场化转型的好项目都交给了社会资本方，政府融资平台最多代表政府作为小股东与社会资本方共同设立项目公司。

    （来源：中国PPP门户网）