2016年4月，某采购管理部门以公开招标方式下达所属L采购机构一批智能型座椅电梯采购计划，该项目需为某干休所采购12部智能型座椅电梯，该干休所多为80岁以上的老红军、老八路，上下楼梯甚为不便，要求合同签订后50天内完成交货。
2016年7月26日开标当日，因T公司现场质疑“部分供应商密封与签字”原因，造成废标。
2016年8月28日按程序重新组织招标，共有10家供应商参与投标，经评标委员会评审，确定了预中标供应商和前三名排序。
2016年9月1日，L采购机构收到T公司书面质疑，T公司认为“采购文件技术要求、采购澄清文件损害了其权益，认为预中标排序前三名的供应商相关资质存在问题，请求废标，重新组织招标”。L采购机构经核查，除排序第一名的预中标供应商提供虚假材料属实外，其他质疑问题均不属实，经复审取消排名第一名的预中标资格，并及时给予了质疑回复。
2016年9月28日，该采购管理部门收到T公司对L采购机构处理不满投诉， T公司认为“违反采购过程相关规定，损害了投诉人权益的质疑答复缺乏事实和法律；招标文件中删除产品主要功能及技术要求、参数的做法损害了其利益，对招标人的质疑答复不满，同时，该公司又提出另外三个新的问题。” 针对这一情况，采购管理部门组织专家论证，要求针对质疑中所提问题和招标文件中的所有技术参数再进行一次深入、认真的分析，指出存在的问题，拿出回复意见，经调查并专家认定，于11月7日出具了“驳回投诉，按招标程序继续进行”的结论，对新增的三个问题，未予以受理。
2016年11月18日，T公司对投诉处理决定不服，向军队采购投诉处理办公室申请行政复议，行政复议诉求“撤销采购管理部门作出的投诉处理决定，重新组织招标”。军委后勤保障部经认真调查、核实，根据《行政复议法》第二十八条第一款之规定，于2017年1月18日决出“被申请人对采购项目所作投诉处理决定，处理程序合法，事实认定清楚，适用依据正确，维持原投诉处理”之决定。
2017年2月，L采购机构恢复招标程序，在与排名第二和第三的供应商沟通时，因项目时间过长和授权过时等原因自动放弃中标资格。
2017年7月，L采购机构再次组织招标，9月5日组织开标评审，确定了预中标供应商。
2017年9月7日，L采购机构再次收到T公司书面质疑，认为“预中标供应商提供的同类业绩合同不准确，XX生产厂家授权不准确，请求废标，重新组织招标” ，L采购机构经调研核实，书面回复“维持现有评审结果”。
2017年9月15日，上级采购管理部门收到T公司对L采购机构处理不满投诉，T公司认为“评审不准确，预中标供应商提供的同类业绩不准确，XX生产厂家授权不准确，请求废标。”经调查并专家认定“招标文件中采购机构将投标人或投标产品业绩误写为投标人，投标产品授权也有歧义”，于2018年1月20日作出“招标结果无效，由采购机构修改招标文件后重新组织采购”的结论。
后因转隶改革，干休所不得不取消采购计划，一项惠及老干部急需的采购项目，历时近2年时间，又一次宣布废标。
案例分析
本项目从接受采购计划至取消采购计划，共经历了近2年时间。在采购过程中，共招标3次，经历了正常的文件编制、招标采购、网上公示。在招标结果公示阶段经历了T公司三次质疑、三次专家复审、三次回复、三次上一级采购管理部门质疑与回复。认真分析这个案例，各方当事人都存在一些问题。
对于T公司来说，首先是对采购文件的理解不够准确，中标公示后，T公司质疑参加本次“招标文件中没有招标产品的技术规格、要求”，根据《军队物资招标管理规定》第十五条“招标文件主要包括下列内容：投标邀请；投标人须知；投标人应当提交的资格、资信证明文件；投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金数额及交纳方式；招标项目的技术规格、要求和数量，包括附件、图纸等”；经采购管理部门邀请专家认定，招标文件分别对物资名称、规格型号、项目概况、技术标准和技术要求分别进行了明确，要求达到《行动不便人员使用的楼梯升降级》（GB24806—2009），并且在投标文件组成和现场勘察中，也进一步进行了要求和说明。经专家认定，《招标文件》符合《政府采购法》和《军队物资招标管理规定》有关技术需求描述要求，无歧视性、限制性条款，未损害任何投标人的权益。其次对质疑法规掌握不够准确，针对有招标文件发出后，有两家公司因对招标文件自身理解原因提出了疑问，采购站对两家公司分别进行了书面解释，T公司认为书面解释没有发给他们，损害了其自身权益。根据《军队物资招标管理规定》第二十七条“军队物资招标机构对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件确定的投标截止时间15日内，在原采购信息发布媒体上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人”，专家认为，因未对招标文件作出必要的补充和修改，采购机构未向全体投标人发出澄清文件，符合要求。再次质疑事实掌握不够准确。T公司质疑参加本次招标的三家供应商营业收入和代理产品不具备ISO9001质量管理体系认证和ISO14001环境管理体系认证。而事实上，在调查过程中，才知道，质疑人并不了解所质疑的三家公司财务状况，甚至不知道所代理哪家产品。经查询三家供应商经会计师事务所审计的年度财务审计报告原件，销售收入符合要求；经查询《认证认可业务信息统一查询平台》官网，三家公司代理产品均具备ISO9001质量管理体系认证和ISO14001环境管理体系认证，T公司质疑不成立。
对于评审专家来说，首先是水平参差不齐。评审专家业务不精通，在第二次评审时，评委将“XX生产厂家授权”理解不准确，从而导致质疑，有的专家专业理论水平很高，技术上还可以，但对商务知识、法律知识学习不够，特别是缺少物资采购法规，评起标来带有片面性。第二是选取的专家对产品项目并不熟悉，这个领域的专家评委数量相对较少，选择余地小，业务精的更是少之又少。再次是评审不够公平，存在评好评坏一个样，加之评审规则及标准框架内如何评分具有较强的主观性、自主性和独立性，即如何给分，给最高分或最低分或中间值，评审专家有较大自由裁量权，影响采购的质量。
对于采购机构来说，首先是技术参数设置没有经过预研。无论是工作能力还是工作态度方面出现偏差，都有可能体现在采购文件中，至少会出现瑕疵，这多是由于前期调研工作不到位，对采购文件周密性考虑不细致所致。在技术参数设置和商务条款上，具有一些表述不准确的技术参数，在采购文件制作前期没有网上公开征集意见，也没有预研，从而导致质疑。其次是评审专家选取不够规范，在有限的专家资源库里，不按规定提前设置条件有意挑选，或选取专家对产品项目并不熟悉，出现隔行评审、“专而不家”，评起标来带有片面性。再次是评审组织手段落后，评审时依然停留在手工作业阶段，仅现场配备计算器、纸和笔，缺少应有的电脑、打印机等硬件设施，传统的手工作业，人为因素影响较大，在判断、统计等环节随意性大，容易出现漏洞。
对于质疑法规来说，首先是质疑法规不健全，此次采购从计划下达到质疑处理，取消采购计划，近2年时间，同一家公司因各种原因处处投诉，本级采购部门答复不满，又向上一级相关部门投诉，牵涉各级采购部门精力，长时间暂停状态，影响部队使用。《政府采购质疑与投诉办法》出台后，广大供应商的维权意识越来越浓，投诉案件也越来越多，而目前军队采购投诉法规尚不健全，特别是在质疑处理上还存在调查处理时间过长、对恶意投诉处理过轻，处理机构有“运动员和裁判员”双重身份嫌疑。在本案例中，供应商所提多次质疑仅是泛泛而谈，有的只说招标文件有偏颇，更未提供相关有力证据。这让采购部门花费了大量人力物力，还不一定能找出所有问题，严重影响了采购效率。第二，质疑处理工作压力大。当前，公平公正采购受到各级领导的普遍重视。一些领导不了解投诉处理工作的特殊性和相关法律法规，将投诉等同于不公平上访，对于一些缺乏事实依据、匿名、虚假恶意投诉等依法应当不予受理的投诉进行过问、批示，要求进行调查处理，给相关监管部门带来了很大压力。特别是好多供应商根本不遵守质疑时限，想什么时候质疑就随时提出，更有甚者是在开标前几分钟提出质疑，弄得采购人和采购中心焦头烂额、疲于应付。第三，投诉成本过低。投诉成本低，存在投机心理，即使是虚假投诉，相关监管部门一般也不会对其进行处罚，更滋生了越级投诉、虚假恶意投诉等行为。
案例启示
（一）提升采购评审手段。运用计算机系统、网络等现代信息技术，由手工评审向信息化评审拓展，供评审专家在必要时进行相关信息查询越来越重要，特别是评审资料查询时，更是一项不可缺少的工作。军委后勤保障部新推行的采购项目网上评审，就是落实赵部长“信息化是采购领域提高交通、防止腐败的根本途径”的指示要求，切实用信息技术强化采购管理、规范采购评审的具体行动，通过建立评审专家、评审项目、评审结果数据库，利用数据检索、数据挖掘技术，解决目前采购中的“信息孤岛”难题，实现评审流程规范化、评审标准定量化和评审计算精确化，有效避免人工失误、人为干扰和违规操作，达到用技术固化制度、用电脑约束人脑的目的。
（二）加强重点环节监管。影响采购质量和效益的环节有很多，要重点抓好采购文件编制关、评审专家选取关、现场评审关等重要关口。针对本案例反映出的问题，笔者认为，提前做好预研预判，防止倾向性意见需要多部门共同把关，结合专家和供应商的意见，制定实际可操作的采购方案，从而尽量减少质疑和投诉。要加大采购文件的审查力度，采购文件编制不完善是造成投诉难处理的一大原因，研究报批采购文件时，除文本格式必须按目前军队统一的文件模板外，在技术要求设置上，要组织专家研究，达到全面系统、准确详细、科学严谨，还必须要合理设置投标供应商资格门槛，有明确的技术标准、规格要求、采购数量和预算情况等。要加大评审专家的监督管理，严格按法定程序选取评审专家，加强采购评审管理，切实使专家依法组织采购评审，履行起采购评审职责。要加大采购现场的监督指导，及时组成监督小组，对执行评审程序、评审标准和评审结果等进行监督，及时预警纠错，保证采购的独立性、公正性和权威性。
（三）完善质疑处理法规。国家虽然出台了《政府采购供应商投诉处理办法》等办法，2018年3月1日又开始施行《政府采购质疑与投诉办法》，但还缺少刚性的质疑处理法规，军队一直执行2008年原总后频发的《军队物资采购投诉处理办法》，制度缺失，导致部分供应商动不动就到有关部门投诉。要完善采购质疑细则，缩短质疑处理时间，明确可质疑采购文件的范围、质疑期限、时间，去除具体操作层面上相关法规的矛盾冲突，特别要对恶意投诉部分进行修改，增加处罚力度。要健全调查处理程序，对于一个投诉项目，应组织由管理部门和监察部门及相关专家组成的联合调查组，处理结果由专家集体研究决定，而后再监管部门作出作出相应手续，从而防止人为因素干扰。要建立咨询论证制度，投诉处理往往会遇到一些重大、疑难、复杂的法律问题，特别是在政府采购领域，一些投诉事项往往涉及其他专业领域的法律问题、专业技术问题，且在认识上常存在分歧，采购管理部门在处理投诉时，要将投诉事项向相关专家咨询，召开论证会议或进行书面论证，广泛听取意见，由专家做出决定，依法予以妥善处理。
（四）抓好质疑法规宣传。投诉人对法律法规不够了解，是造成质疑投诉不规范的一个重要原因。随着《政府采购质疑与投诉办法》等一系列政策的出台，采购部门要加强质疑法规宣传工作，使供应商能正确行使质疑投诉法规；要公开质疑规范程序，在采购主要媒体公开质疑投诉法规，使供应商明白质疑投诉程序，使其准确把握好采购投诉的条件，投诉主体合法，投诉书内容符合规定，且在有效期限内投诉；要正确引导依法质疑投诉，在遇到不符合规定的公共资源交易投诉时，应当及时宣传解释政策规定，引导其依法表达诉求，减少虚假恶意投诉。同时尽快研究出台《供应商质疑管理办法》，就供应商的质疑时限、次数、格式、内容、证据等作出详细规定，从而使采购代理机构在受理、答复供应商质疑时有规可依，同时约束供应商恶意质疑、多次质疑、重复质疑等行为，提高采购效率。
（五）增加恶意投诉成本。投诉成本低是造成虚假投诉、恶意投诉多的一个重要因素。要规范投诉行为，为了避免恶意投诉，干扰交易活动正常进行的行为出现，国家政府采购和军队采购法规对投诉进行了明确规定，只受理符合要求的投诉，对于不予受理的投诉，监管部门应当依法驳回，以规范投诉行为。要加大行政监管力度，组织专家对虚假投诉、恶意投诉进行界定，依法给予警告、罚款、媒体公示等处罚，军委后勤保障部新出台的《关于试行〈军队物资工程服务供应商管理规定〉的通知》（军后采[2016]512号）就提出“未按照规定程序和方式质疑、投诉的” 给予书面警告，“查实恶意投诉，或3年内累计2次投诉理由不成立的”给予3年内禁止参加军队采购活动的处罚。要提高投诉过错方成本，处理投诉发生的费用由过错方承担，按照“谁过错谁负担”的原则，对处理投诉发生的鉴定费、专家论证费等费用全部由过错方负担，双方都有过错的由双方分担，以进一步增加投诉成本，扼制虚假恶意投诉行为。
法规链接
《政府采购法》
第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。
第五十五条 质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。
第七十七条 供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；
（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；
（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；
（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；
（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；
（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。
供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。
《政府采购法实施条例》
第五十七条 投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回。
第七十三条 供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》
第六十三条 投标供应商对中标公告有异议的，应当在中标公告发布之日起7个工作日内，以书面形式向招标采购单位提出质疑。招标采购单位应当在收到投标供应商书面质疑后7个工作日内，对质疑内容作出答复。
质疑供应商对招标采购单位的答复不满意或者招标采购单位未在规定时间内答复的，可以在答复期满后15个工作日内按有关规定，向同级人民政府财政部门投诉。财政部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定。
处理投诉事项期间，财政部门可以视具体情况书面通知招标采购单位暂停签订合同等活动，但暂停时间最长不得超过30日。
发表于 2018-7-9 22:07:59
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发表于 2018-7-10 10:30:24