美国财政预算公开情况介绍

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美国财政预算公开情况介绍

2013年09月29日 09:34 来源：国际司

    　一、美国财政预算公开的历程
　　美国财政预算公开与美国三权分立的政治制度、依法行事的治国理念、信用至上的市场经济体制、信息透明的社会环境、注重规则程序的行为规范是密不可分的，是美国国家治理方式方法不断适应美国社会发展的过程中在财政制度上的一种突出表现形式，也是美国提供公共服务的一个成功经验。

　　美国是法制社会，经过两百多年的立法活动，美国联邦政府和地方政府的各项活动基本上均被各种法律所限定，包括联邦政府和地方政府的预算公开行为。美国宪法第一条第九款明文规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”，因此公款收支公开成为美国立国的基石之一。该条款还为预算公开提供了最基本的法律保障，为诸多相关法律的制定提供了宪法基础。

　　尽管有宪法的明确指导，并不意味着财政预算就能如预期保证其透明，还需要具体法律对其内容、程序、规则等进行详细的规定，需要一整套法律体系的支持。美国该法律体系的形成也不是一蹴而就的，而是美国立法机关通过漫长时间的探索，在与政府、公众的不断博弈中总结经验才慢慢形成的。

　　在美国建国及之后的相当长时间内，美国财政缺少必要的理论指导和规则，不仅仅信息公开无从谈起，即使是预算制度也没有建立，国会在政府支出审批中占据主导地位，政府仅仅通过记账方式管理其支出。直到二十世纪初期纽约市政研究局创设的预算展览，才标志着美国开始进行财政预算制度和预算信息公开实践。其时代背景是纽约市政府巨大的财政支出及1907年爆发的公债兑付危机。该危机促使纽约市政府于1908年推出了美国历史上第一份现代公共预算，从而使预算制度开始在公共财政管理领域成为一项标准制度。

　　1909年塔夫脱担任美国总统后，同样受困于巨大的财政赤字问题，因此将纽约市政研究局邀请至华盛顿，成立塔夫脱委员会。该委员会于1912年发表了著名的“国家预算的需要”一文，全面阐述了联邦公共预算改革的原则，将预算的权力从议会逐步转移到行政部门，成为美国“预算民主”历程上的里程碑。

　　1921年沃伦·哈丁总统正式签署《预算和会计法》，在法律上完成了美国联邦一级的公共预算制度改革，建立了保证预算公开的组织体制。在1921年预算和会计法之前，联邦政府并没有正式的程序来制定预算。国会自己制定有关拨款的规则，并且经常修改相关规则，给政府机构的实施空间很小。预算和审计法案在政府建立了预算部（之后改名为总统预算管理办公室——OMB），并且要求总统提交年度预算。该法案还建立了总预算办公室（之后改名为政府审计办公室-GAO）来审计联邦政府支出。总统职权的扩大伴随着逐渐增长的政府规模，随之产生了复杂的预算过程。

　　1966年，随着美国新闻出版自由斗争的发展，美国通过和实施了旨在促进联邦政府信息公开化的行政法规《信息自由法案》。该法案规定了民众在获得政府信息方面的权利和行政机关在向民众提供政府信息方面的义务：要求联邦政府的记录和档案原则上向所有的人开放；公民可向任何一级政府机构提出查阅、索取复印件的申请；政府机构则必须公布本部门的建制和本部门各级组织受理信息咨询、查找的程序、方法和项目，并提供信息分类索引；公民在查询信息的要求被拒绝后，可以向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理。该法案的公布是政府财政预算信息公开的里程碑事件，对预算信息公开的深度和范围均有突破性的要求。

　　从塔夫脱委员会开始，直到之后的布鲁金斯学会，美国财政预算制度的发展一直就未离开专家委员会的身影，包括国会预算委员会。这也是预算本身复杂的专业性要求决定的，其编制、审查和审计等过程必须要由专业人士进行。为监督由专业委员会主导的咨询性质的预算过程，美国于1972年通过了《联邦咨询委员会法》，保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。其中，该法案的“开放性要求”规定：涉及专家咨询过程的所有文件、会议，除在立法上获得豁免情形外，都应无条件向公众公开。这样通过对整个专家咨询全过程的信息加以公开公示，可以让公众对专家参与决策的行为进行有效监督，从而促使专家利益无涉、地位中立，同时也大幅降低了行政机关或利益集团为谋求私利而意图控制专家咨询委员会的可能性。

　　在实现政府财政预算文件公开后，政府财政预算制定过程的公开成为下一步改革的重点，在此背景下，美国于1976年通过了《政府阳光法案》。由于政府和国会编制预算的程序已经确定，通过该法案保证程序公开是必然选择。依据该法，公众可以观察预算会议的进程，取得会议的文件和信息。合议制行政机关举行的每次会议，包括其中的每一部分（包括每个人的会议发言）都必须公开，听任公众观察。公众根据这项规定取得出席、旁听和观看等观察权。合议制行政机关举行公开的会议时，应尽量选择适当的房间以便容纳更多的公众。为了方便公众观察，可以散发或张贴公开会议的指导手册，记载机关的主要人员，他们的职务，投票的程序，专门术语的解释，以及该机关根据该法所规定的程序。

　　随着信息技术和互联网技术的发展，公众获取信息的手段发生了巨大的变化，这对政府财政预算信息的公开也提出了挑战和机遇。基于1966年《信息自由法案》信息公布的原则和精神，1996年美国时任总统克林顿签署了《电子信息自由法修正案》，要求采取更多方式公布政府信息。该修正案推进建立了政府预算公布的互联网主页，与联邦政府信息实现了链接。有关联邦政府预算的大量文件和数据，都在网上予以公布。

　　在联邦政府预算信息公开法制建设不断完善的同时，各州政府也同时在开展州级政府预算信息公开。该过程既有州级政府变革在先推动联邦政府的改革，也有联邦政府引领州级政府的改革。例如在1921年美国通过《预算与会计法》之前，美国大部分州都通过了《预算法》。而在联邦政府的引领下，州和州以下政府也通过了《阳光政府法案》和《公共记录法案》。自此，美国最终从地方到联邦全面建立了美国“预算民主”制度。

　　当然，美国财政预算信息公开也并不是要求绝对的公开，无论哪一部法律均对其适用范围及特列进行了说明，一些涉及国家安全、外交及个人的信息是不予公开的。并且，在1974年通过的《隐私权法》中，更进一步规定会议、文件公开与保密以及与信息有关的公开和保密事宜。

　　纵观美国财政预算信息公开的司法实践过程，可以看出其过程是包括政府、国会、新闻媒体、公众、专家委员等各利益主体之间不断博弈的过程，是权力不断分化、分解逐渐形成相互制约关系的过程，同时也是程序越来越清楚、方法越来越先进的过程。通过预算信息公开法制建设的深入，使公共预算真正成为了各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具，使公众获得了获取政府预算信息的法律支持和渠道，在政府财政管理上实现了民主和公开。

　　二、美国财政预算公开的特点

　　美国财政预算公开的特点非常鲜明：健全的法律体系提供了预算信息公开的法理基础，完备的组织框架结构规定了相关利益主体的行为规范，透明清晰的预算过程保证了预算信息的动态和及时公布，详细清晰信息结构和多渠道的公布方法满足了公众对预算信息的监督要求。

　　（一）健全的法律体系

　　美国财政预算信息公开的历程就是相关法律不断健全和完善的过程，其结果就是为预算信息公开建立了相对健全的法律体系，为预算信息公开提供了坚实的法理基础和明确的法律依据。政府预算对政府活动进行约束和限制，预算一经批准就成为国家法律，具有法律的权威性。没有政府预算授权就不能进行财政收支，政府的各项收支在预算中都有详细的计划。资金的使用范围确定，不能挪作他用，任何与预算计划不符的资金收支必须要有预算调整草案，并要经过总统和国会的批准，政府的收支必须接受权力机关监督。

　　其中，宪法对公款支出的公开做了非常明确的要求；塔夫脱宣言限制了国会的权利；接着《预算和会计法》建立了仍然沿用至今的预算组织结构体系；《信息自由法案》明确了政府在向民众提供信息方面的义务及细节；《联邦咨询委员会法》和《政府阳光法案》又分别对预算制定和实施过程中非常重要的两种会议形式——专业委员会会议和听证会议——提出了明确的信息公开要求；而《电子信息自由法修正案》扩展了信息公开的渠道。

　　这些法律规定了预算信息公开的要求、组织、程序、方式和内容等，能够指导预算信息公开的各项活动。其意义是多样的，一方面使公众拥有了获取预算信息的法律依据，另一方面使政府能够更为有效、公开、清晰地实施财政预算管理。当然，作为法律，也提供了违反预算信息公开的惩罚依据。

　　（二）完备的组织框架

　　美国财政预算公开需要将所有政府部门的信息全部公开，其工作量非常巨大。而在政府和国会，构建有完备的专注于预算的部门，这些部门能够在预算制定的各个环节将预算信息全面的进行公开。这些部门有：

　　（1）众议院和参议院预算委员会。该委员会负责起草年度预算方案，监督拨款的过程保证支出计划与预算方案设定的限制相一致。

　　（2）众议院和参议院拨款委员会。该委员会拥有决定所有自由支配项目（国防，教育等）支出水平的管辖权。

　　（3）众议院筹款委员会。该委员会拥有税收和大部分强制项目（例如社会安全、医疗和医疗补助等）的管辖权。

　　（4）参议院金融委员会。相当于众议院筹款委员会，该委员会拥有税收和大部分强制项目（例如社会安全，医疗和医疗补助）的管辖权。宪法要求产生收益的任何立法均必须来源于众议院。

　　（5）国会预算办公室（CBO）：由1974年的国会预算法案创立的一个非党派办公室，职责是分析政策选择对预算的影响。国会预算办公室关于预算收支审查的报告，对国会有着重要影响。该办公室还发布经济状况的研究，评估联邦支出对经济的影响，向国会提交关于预算选择的分析报告。

　　（6）总统预算办公室（OMB）：总统预算办公室与政府各部门合作拟定预算原则和方向，并以此为依据制定预算和向国会提交预算，宣传预算支出和收入的重点内容。该机构在预算执行后还负责监督联邦资金的支出。

　　（7）政府审计办公室（GAO）：作为国会的调查机构，在财年进行期间及财年结束之后，政府审计办公室监督联邦政府预算的支出和进展。

　　（8）税务联合委员会：成立于1926年，是国会的一个非党派委员会，协助众议院处理与税收立法相关的事务。该机构协助撰写税收法律，产生国会官方的收入估计。

　　以上这些机构，都要根据《联邦咨询委员会法》和《政府阳光法案》，将本机构负责的预算工作信息向大众及时公布。

　　（三）透明清晰的预算流程

　　美国财政预算公开，要求从预算方案到预算审计的整个过程中的信息全部公开。该工作与整个预算过程是紧密联系的，而透明清晰的预算流程保证了预算信息及时、连续地公开。这样，公众可以在知道相关信息的情况下通过各种渠道发表自己的观点，相关团体进而可以通过游说等措施表达自己的利益诉求，以便在预算成为法案之前对预算进行修改。而且，公众可以根据预算编制过程中的各种变化，知道相关部门是否正确行使其职权，从而对其进行监督。

　　（1）总统预算过程

　　联邦预算过程开始于每年春天，各部委开始准备下一财政年度的预算请求。当各部委完成其预算的内部审查后，于同年秋季将预算请求提交给总统预算办公室进行审查。在将预算提交给国会之前，总统预算办公室会对各部委的预算请求进行多次的修改。总统预算办公室在二月的第一个星期一或之前提交预算。

　　（2）预算方案制定

　　收到总统预算后，国会会建立自己的预算计划（称为并行的预算方案）。参众两院并不需要遵循总统的预算方案，但是会将总统预算作为一个基准方案。

　　参众两院对起草他们自己的预算方案负责。与总统预算类似，这些预算方案列出了下一年度的支出和收入目标。如果参众两院通过的方案是不同的，则与其他立法类似，需要召开听证会使其保持一致。最终得到的是并行的方案，意味着国会两院均同意但并没有成为法案。

　　《国会预算法案》要求国会在4月15日之前通过预算方案，该法案禁止国会通过影响收入、支出或是债务限制的立法。众议院在5月15日开始考虑拨款提案。

　　（3）资金拨付

　　传统上来说，众议院开始拨款工作，标志是众议院拨款委员会将资金分配给其12个子委员会。每个子委员会修改各自资金要求并汇总成一个拨款提案，接着提交给总委员会。如果参议院在5月15日没有通过一个预算方案，则众议院拨款委员会可以开始考虑拨款提案。

　　每个拨款提案均会要求众议院投票。参议院拨款委员会的拨款过程与众议院类似。如果两院之间没有达成一致，则需要通过由两院议员组成的委员会解决分歧。该会议形成的预算提案在提交给总统之前必须在参众两院进行投票表决。

　　总统可以签字批准该预算提案，也可以否决该提案返还给国会并提出否决理由。国会可以根据总统意见进行修改，还可以向总统立即提交另一个预算提案（参众两院均通过），或者是推翻总统通过的否决。

　　（4）预算执行

　　每年10月1日是财政年度的开始，国会通过拨款过程分配资金，政府各部委被允许使用拨付的资金，其支出资金的过程一直受总统预算办公室的监督。总统预算办公室及各部委的财务人员（例如国防部的审计员，医疗和公共服务部的财务助理秘书）还监督从财政部到不同部门的拨款。总统预算办公室和这些官员一起保证部委的资金使用是恰当和有效的。国会通常通过听证会发挥监督职责，确保政府部门按照其立法目的执行各个项目和计划。

　　（5）审计

　　在财年期间和结束之后，政府审计办公室（GAO）均会审计联邦政府项目。政府部门也有审计人员，他们直接受总统任命，但是独立于各部门的官员。审计报告的结论通常会影响未来的预算和项目计划。

　　在预算资金活动的每一个阶段，除了法律明确规定免除公布的文件，政府都及时详尽公布相关的信息。

　　（四）详细清晰的信息结构

　　财政预算信息公开的目标是让公众明白政府使用资金的去向，谁对资金的使用负责，进而评价所纳税款的使用效果。要实现以上目标，政府公布的预算信息必须是全面的、合理的及简单易懂的。

　　（1）全面的预算信息

　　美国联邦政府向社会公开的预算文件包括：一是预算，主要列示了20多项功能预算；二是附录，主要列示了20多个部门和其他独立机构的预算；三是分析与展望，包括对预算编制中各种因素的分析和展望；四是预算体系与概念；五是历史报表与数据。

　　美国政府预算报告包括政府的所有收支信息。支出报告按功能分类，每一个部门的支出被划分为三个部分：政府经常性支出、对地方政府的补助和资本项目支出。政府经常性支出是维持政府各部门正常开展工作的支出，它列出了在该部门工作人员的总数，并按开展的不同项目进行细分。政府部门的经常性支出按功能划分为五个部分：人员经费（工资福利支出）、差旅费、设备购置费、合同服务费和设备维护费。对地方的补助是上级政府收入向地方政府的转移支付，可划分为不同的项目，还可以细分到每个具体政府拨款援助项目的金额。资本项目支出是相对于经常性支出而言，这部分支出又被细分为不同的项目，每个项目都有更具体的信息。

　　（2）合理的预算财政报告

　　美国财政预算编制采用了一种合理的预算会计标准来编制预算报告。该会计标准是指以实际取得收到现金的权利或支付现金的责任权责的发生为标志来确认本期收入和费用及债权和债务。

　　在该会计准则下，美国政府预算信息不仅包括收支信息，还包括资产、负债及所有者权益等财务信息以及统计信息。有关政府资产负债的信息都可以在政府年终《综合财政报告》中获得。财务报告中应该包括什么内容是由会计准则委员会决定。政府必须报告所有政府部门的资产负债信息，而不仅仅报告主要政府部门的信息。附属于主要政府部门的政府实体的资产负债信息也包括在其中。那些虽然财务上独立核算，但最初是由基本政府部门设立用来提供公共服务的实体（如经营性政府实体），其资产负债信息也包含其中。

　　并且，该会计准则的实施还要求美国政府不仅仅报告一个财政年度的政府预算，还要报告后续多个年度的财政预算大纲，使公众能够全面了解政府未来几年基于宏观经济预测的投资计划和政策方向。

　　（3）简单易懂的编制分类

　　为使普通公众能够看懂专业性的预算报告，美国政府预算报告采用了联合国推出的分类方法，按照政府职能对预算科目进行分类。其中，具体分类包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务等。公众可以从中清楚看到每一个部门具体的预算使用计划，使用目的及实际支出。

　　预算文件还列出所有政府基金收入来源，包括一般基金、特殊收入基金和资本项目基金。每项收入来源的详细信息包括所有的税收、收费、联邦政府的拨款、为资本项目的发债收入、数年来每项收入来源的变化趋势、每项收入来源的法律依据和立法过程、每项收入所属的政府基金信息。税收信息包括个人所得税按不同收入水平的纳税人分类缴纳的税收收入分布信息，企业所得税按行业集团分类缴纳的税收收入分布信息。

　　（五）多样的发布渠道

　　美国政府每年都将所有与联邦政府预算和财务报告有关的正式文件，不论是提交总统的还是提交国会的，均通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布。美国政府（包括联邦政府、州政府及地方政府）的预算信息都能通过相关网站与相关的出版物获得。各级预算不仅对国会、议会公开，同时也对社会公众公开。

　　传统的各种媒体。在政府预算的编制过程中，美国政府就通过平面媒体、电视、广播等多种媒体对其编制过程进行充分及时的报道，以便民众能够了解到整个预算编制的过程。

　　随着信息技术的发展，依靠成本低廉的互联网进行预算信息发布成为美国政府大力推行的新方法。白宫、总统预算办公室等政府部门及各州议会的官方网站上，均有各种预算报告的链接。并且其信息系统的设计充分考虑到公众的使用便捷性，提供了多种检索模式和方法，民众可以通过查询系统看到每个部门每一笔的支出。这些网站通过柱状图等方式，清晰地说明各项支出之间的比例大小。

　　美国还有许多民间组织提供更为详尽的政府财政预算分析信息。例如，德州公共政策基金会就是一个民间的预算信息公开网，详细公布了地方政府的预算及公务员的工资情况等。

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GAO翻译该换了
美国政府问责局（署）（Government Accountability Office,GAO）是美国国会的下属机构，负责调查、监督联邦政府的规划和支出，其前身是美国总审计局。该机构是一个独立机构，只对国会负责，以中立精神开展工作，通常被称为“国会的看家狗”，主要职责是调查联邦政府如何花费纳税人的钱。