完善政采市场机制 夯实政采助力供给侧改革根基【转】

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完善政采市场机制 夯实政采助力供给侧改革根基

栏目： 2016年两会报道,政采要闻,电子报 时间：2016-03-08 00:59:01　发布：管理员

【摘要】
编者按：当政府采购遇到供给侧改革，将产生怎样的碰撞与融合？本版选取了二者的一个交汇点——公平交易的市场规则进行管窥。多年来，我国政府采购着力完善各项制度和采购活动的公平交易规则，推动形成统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，为供给侧改革下的企业营造了良好的市场环境，必将推动供给侧改革行稳致远。

完善政采市场机制

夯实政采助力供给侧改革根基

■ 本报记者  戎素梅
作为宏观经济新常态下的“理论话语”，“供给侧结构性改革”自去年中央财经领导小组第十一次会议以来一直牵动着人们的神经。今年的政府工作报告也释放出全面深化结构性改革的强烈信号——我国将通过在各个领域进行供给侧政策创新，进一步实现结构性改革，为经济和社会发展提供持续动力。
置身改革洪流中的政府采购，再次与时代经济社会发展同频共振。在供给侧改革这场“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的效能革命中，市场化的导向作用一再被突出强调，我国政府采购制度十多年所积聚的效应正逐渐彰显，并将推动形成统一开放、竞争有序的市场体系，释放企业活力，提高供给水平。
公平交易规则不断细化
中央财经领导小组第十一次会议指出，微观政策要活，就是要坚持和完善基本经济制度，完善市场环境、激发企业活力和消费潜能，在制度上政策上营造宽松的市场经营和投资环境，营造商品自由流动、平等交换的市场环境。而企业是感受市场冷暖最敏感的末端神经，能否维护公平交易的市场原则，进一步激发企业潜能，关乎供给侧改革大局，也关乎中国经济结构调整、产业转型升级的成败。
公开透明、公平竞争、公正和诚实信用，是我国政府采购确立的基本原则。经过十余年改革实践，我国已形成了以政府采购法及其实施条例为核心的法律制度框架，涵盖体制机制、执行操作、基础管理及监督处罚等各方面内容。依据公开透明、公平竞争、公正、诚实信用原则架构的政府采购制度，改变了传统政府部门自由随意采购的局面，确立了依法采购的市场规制，有效规范了政府支出行为和政府采购市场交易秩序。作为公共财政管理的一项重要制度安排，政府采购制度的实施不仅节约了大量财政资金，而且对于创造公平竞争的市场环境、反腐倡廉、推动实现国家经济社会目标发挥着重要作用。
不过，我国政府采购法虽然确立了公平交易的原则，但长期以来，在制度设计上主要侧重于保障市场竞争，强调的是给予所有潜在供应商平等参与权，对保障交易公平的市场规则却缺乏相应的细化规定，导致实践中出现采购需求不清、采购方式适用错误、评审方法设定混乱、评审标准不明确等一系列问题。而这也促进了政府采购制度的自我完善。
为规范政府采购交易行为，保障市场机制的有效性，2013年年底，财政部出台《政府采购非招标采购方式管理办法》，明确了需求特点、采购方式、评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，在非招标采购方式的程序设计上均遵循了“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的公平交易核心机制要求。2014年年底，财政部制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，依法创设全新的采购方式——竞争性磋商，并提出其核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，该种采购方式着力实现在需求标准完整的基础上合理报价的公平交易规则，推动政府采购制度功能聚焦到“物有所值”基本目标上来。2015年3月起施行的政府采购法实施条例进一步对政府采购市场规则作了补充细化，明确了采购需求在采购报价竞争中的基础性作用，规定了评审规则的基本要求，同时强化了采购评审与采购合同的对应关系，统一开放、竞争有序的政府采购市场体系有了更为坚实的法制后盾。顶层设计落到改革实践中，为供应商、采购人供需双方的依法、依规、公平交易提供了保障。
全国政采大市场加速形成
统一开放的全国政府采购市场，有利于保持交易规则的一致性、公平性，促进市场要素自由流动、平等交换，实现资源和要素高效配置。
政府采购法明确，任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。针对供应商注册管理、专家评审等，我国政府采购法律法规还制定了一系列政策，放开准入条件，给予市场主体平等竞争的机会，推动了全国政府采购市场的形成。然而，实践中，政府采购条块分割、部门保护的现象仍屡见不鲜。一方面，政府采购法、招标投标法对于采购工程的不同标准和要求，形成了政府采购货物和服务招投标以及工程招投标两个招投标市场。另一方面，不少地区借个性化采购实行地方保护、行业保护，甚至制定保护本地经济发展的政府采购政策，限制了市场要素的自由流动。
针对工程类采购中政府采购法、招标投标法的“两法冲突”问题，政府采购法实施条例专门予以明确，划定了“两法”适用的楚河汉界，政府采购市场的统一和完整得到有效维护。《条例》还对采购需求、采购标准、招标文件、专家评审等作出规定，明确了采购需求在报价竞争中的基础性作用，规定了评审规则的基本要求，丰富了政府采购公平交易规则的内涵。根据《条例》的这些新规，各地纷纷清理政府采购政策，破除地方保护主义，消除交易壁垒。天津、宁夏、四川、辽宁等地陆续对当地政府采购制度办法进行清理，废止或调整了一些与《条例》冲突和不一致的规定；山东、江西、湖南、湖北、广东、新疆等地出台了一系列新规，让《条例》精神“落地生根”。
政府采购电子化建设和标准化建设，则是助推全国统一政府采购市场建设发展的“两翼”。《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》《财政采购业务基础数据规范》提出了全国政府采购管理交易系统建设的指导思想、建设目标和主要内容，此后，财政部发文要求整合各地分散的政府采购信息系统，加快建设统一的电子化政府采购管理交易系统；《条例》也强调，国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准。这些均表明，借助互联网及采购需求标准化建设，可归并整合一定区域范围内的采购需求，形成真正意义上的规模化采购，推动全国政府采购大市场加速形成。而标准化建设是配合电子化建设的辅助措施。科学订立采购流程标准，实现交易规则、采购标准、技术标准的统一，能够促进采购需求在更广范围的配置，加强供需对接。当前，多地已陆续开展政府采购标准化建设，财政部也在依照《条例》规定，加快制定政府采购招标文件标准文本和采购合同标准文本。
开放市场的前提是信息公开与共享。在《条例》的精神指引下，去年以来，我国政府采购信息公开力度空前，采购预算、合同、决算等环节信息均完成首次公开，采购信息、采购文件、采购结果、采购合同、投诉处理结果“五公开”一一实现，政府采购全过程公开链条首次完整呈现，公平交易原则进一步发挥作用，供应商、采购人等各方当事人的合法权益也得到了切实保障。
权责对等净化市场体系
明确采购过程中的对等责权，完善公平交易的核心市场规则，既是深化政府采购制度改革的重要任务，也是激发企业活力、扩大有效供给、推动市场健康有序发展的可行路径。
对此，业内专家指出，“权责对等”的重点是做好政府采购领域的“还权、分权、限权”。即，还采购决策权于采购单位，发挥其实施政府采购活动的自主性，让依法采购成为其自觉规范财政支出的习惯；赋予市场监控权于采购代理机构，发挥其市场监控的主动性；限制财政部门的行政监管权，减少行政干预，推动简政放权。此外，还应多举措保障供应商平等参与政府采购竞争的权利，畅通救济渠道。
而具体到政府采购交易环节，“权责对等”涉及采购人、供应商、评审专家等主体。还权于采购人，应“还”哪些权？采购人如何落实采购需求制定、履约情况验收、内控机制建设、政策功能执行、采购信息公开五个方面的主体责任？供应商怎样竞标？面临“门槛”障碍、“暗箱操作”，供应商该怎么办……这些问题，《条例》都给出了明确的答案，并增列34种违法情形，捍卫政府采购的公平公正。《条例》还细化规定了政府采购当事人及其他有关人员在采购需求、评审、合同、履约等环节的权利和义务，力促依法、依规、公平交易。
值得关注的是，在“信用时代”，加强供应商诚信约束，对于加快政府采购良性市场建设、净化政府采购体系具有重要意义。当前，国家大力推进社会信用体系建设，各级各地财政部门也在不断加大对政府采购违法失信行为的惩戒力度。2014年年底，财政部决定参与多部委开展的不良信用记录联合发布活动，启动建设“政府采购严重违法失信行为记录名单”专栏，在中国政府采购网上集中发布全国政府采购严重违法失信行为信息记录。2015年2月，财政部首次集中曝光全国59家代理机构、252家供应商的严重违法失信行为和被处罚情况，有力地震慑了相关企业和单位。不少省市也加强了政府采购黑名单建设，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。
本次两会期间，供给侧结构性改革的轮廓越来越清晰，加快形成公平、统一、高效的市场，促进创新要素的高效流动，调动市场主体创业创新的积极性，综合运用“看得见的手”和“看不见的手”，成为改革者的一致共识。而吸纳借鉴政府采购在构建公平交易市场体系方面的已有成效，必将有利于推动供给侧改革行稳致远。




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责任编辑：LI ZHENG

本文来源：中国政府采购报 第553期第3版

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