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谁是开评标现场的最佳监督者
栏目： 理论前沿,政采要闻,电子报 时间：2016-12-15 18:57:24 发布：管理员 分享到：
【摘要】
【探讨与争鸣】
谁是开评标现场的最佳监督者
财政、审计、监察等部门介入开标、评标现场监督，由于其对采购项目了解不足或言行失当，可能导致相关当事人将责任转嫁到监督者身上，甚至代人受过，成为违规违法行为的挡箭牌。社会监督员、公共资源交易管理部门同样不宜介入，公证机构的公证监督应为最佳监督方式。
■ 蒋守华
财政、审计、监察等部门是政府采购活动的法定监督管理部门。然而，这些部门应不应该对开标、评标活动进行现场监督？应由谁进行现场监督？业内对此存在争议，各地做法也不尽相同，有邀请财政部门的，有邀请审计、监察机关的，有邀请社会监督员的，也有公共资源交易管理部门主动介入的。还有部分地区通过制定规范性文件，不允许法定监督部门现场监标。笔者拟结合政府采购法律法规及工作实际，探讨开评标活动的现场监督问题，供业内同仁思考。
有法可依的现场监督
对政府采购的监督管理职能，《政府采购法》有着明确规定。其第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。第六十七条规定，依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。第六十八条规定，审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。第六十九条规定，监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。据此可知，财政、审计、监察等部门是法定的政府采购监管部门，其中，财政部门履行政府采购活动的监督管理职责，审计机关进行审计监督，监察机关进行人员监察。也正是基于这些规定，一些地方便错误地认为，财政、审计、监察等部门应对开评标活动进行现场监督。
分析《政府采购法》第五十九条、第六十五条关于政府采购监督管理部门的主要职责，以及第六十八条、第六十九条关于审计、监察部门的职责，不难看出，监督部门对政府采购活动的监督主要是通过检查方式实现的。虽然开评标活动也属于监督检查范畴，但监督检查和参与现场监督在组织形式和监督内容方面是完全不同的，而且法律法规也并未规定必须进行现场监督。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称18号令）第三十八条规定，招标采购单位在开标前，应当通知同级人民政府财政部门及有关部门。财政部门及有关部门可以视情况到现场监督开标活动。该规定足以说明，对开标活动进行现场监督并非必须，财政部门及有关部门可以视情况决定去，也可以不去。
《政府采购法》第六十条明确，政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。这就要求财政、审计、监察等部门在履行监督职责时合理把握监督范围，不能参与具体采购活动，包括采购方案制定、采购文件审核、采购结果确定等。假设监督部门进行开评标现场监督，那么，监督者的一言一行、对特殊情况的处理、对采购结果的签字确认等，都会导致相关当事人将责任转嫁到监督者身上。而监督者不了解实际情况的行政干预、职权滥用或以权谋私等行为，还可能影响正常的开评标秩序。另一个不容忽视的现象是，在监督者未审核招标文件、不了解具体采购内容的情况下，即使相关当事人存在隐性违规违法行为也很难发现，反而会成为违规违法行为的挡箭牌。监督者在处理投诉、举报时也难免面临尴尬局面，甚至无法进行裁定。因此，监督部门应有所为、有所不为，把监督重点放在采购规则制定、日常监督检查、投诉举报处理、违法违规行为查处等方面。
值得一提的是，基于对《政府采购法》的正确理解，随着简政放权、依法行政的不断推进，越来越多的地方改变了以往职能泛化、大包大揽、盲目介入政府采购活动的做法，财政、审计、监察等部门逐步退出了政府采购现场监督活动。如，山东省财政厅下发《关于财政部门严肃执行财经纪律加强财政管理的若干规定》，要求各级财政部门不得直接参与监标和组织验收等政府采购组织执行过程，不得干预政府采购活动的正常执行；江西省纪委监察厅也规定，纪检监察机关不得参与本地、本部门工程建设招投标、政府采购、产权交易、国土资源交易等公共资源交易活动的组织、现场监督等工作。这些做法有利于实现权利清晰、职责明确，也有利于减少干预，提高效率。
缺乏法律依据的现场监督
一些地方为了发挥社会监督作用，聘请人大代表、政协委员等社会监督员对评标活动进行现场监督，笔者认为，此举不仅于法无据，还可能干扰正常的评标秩序，造成采购活动泄密。18号令第五十八条规定，招标采购单位应采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下进行。《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）也规定，采购人、采购代理机构要加强评审现场管理，与评审工作无关的人员不得进入评审现场。上述规定表明，为保证评标活动的保密性，除法定监督者外，其他人员不允许进入现场。
阳光是最好的防腐剂。政府采购不排斥社会监督，但并非每个环节都适合社会监督员介入。《政府采购法实施条例》实施后，政府采购信息公开力度得到前所未有的提升，所有能公开的信息已全部公开，社会监督员同样可按照有所为、有所不为的原则，将监督重点放在已公开信息上。如监督已公布的采购需求、供应商资格条件、招标文件是否合理、中标供应商有无不良记录等，而不能越过法律“禁地”，介入评标环节。
此外，随着公共资源交易平台建设的推进，公共资源交易管理部门（包括交易中心）主动介入现场监督现象较为普遍。《国务院办公厅关于印发〈整合建立统一的公共资源交易平台工作方案〉的通知》（国办发〔2015〕63号）明确，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，完善监管机制，防止权力滥用。财政部、发改委、工信部等十四部门联合发布的《公共资源交易平台管理暂行办法》第六条也规定，各级招标投标、财政、国土资源、国有资产等行政监督管理部门按照规定的职责分工，负责公共资源交易活动的监督管理；第十八条第一项规定，公共资源交易平台运行服务机构及其工作人员不得行使任何审批、备案、监管、处罚等行政监督管理职能。根据这些规定，公共资源交易管理部门不能进行现场监督。如强行介入，也会遭遇法定监管部门所遇到的问题。
公证机构的现场监督
公证机构对开评标现场进行监督应当是一种合法有效的监督。不过，遗憾的是，政府采购、招标投标相关法律法规并没有明确赋予公证机构这种监督职责。18号令、《招标投标法》仅在投标文件的密封情况检查时提到，“……也可以由招标人委托的公证机构检查并公证”。由于法律法规没有明确规定必须委托公证机构进行开评标现场的公证监督，各地做法不一，有的主张委托公证机构，提高开评标活动的严肃性，有的则以委托公证机构属于多余程序且浪费资金为由拒绝委托。
《公证法》第六条规定，公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。按照其第十一条第五项规定，根据自然人、法人或其他组织的申请，公证机构可办理招标投标、拍卖的公证事项。这些规定为开评标活动委托公证机构公证提供了法律依据，即对开评标活动进行公证属于公证机构的业务范围，且公证机构能够对其公证行为承担相应法律责任。
公证机构对开评标活动的公证内容主要包括：审查开标活动各环节是否按照有关法律法规规定和招标文件要求的时间、地点、程序、原则和方法进行，并对开标中违反规定的行为予以纠正；查验有关人员的身份，审查投标人的投标资料密封情况；审查唱标内容是否与投标文件一致；审查投标方所提交的有关证明材料是否齐备、真实，是否符合招标文件规定的手续；对采取暗标的投标文件及提供的样品等进行编号，防止人为因素造成不公；查验评委会成员的资格，核实身份，对与投标人有利害关系的评委会成员要求其回避；审查评委会是否按照招标文件规定的原则、标准、程序和方法进行评标、定标；检查定标结果是否与评标定标记录一致，评委会成员是否已在评标定标记录和定标决议上签字；在评标定标活动结束时，对符合规定程序、原则、方法的评标定标活动和定标结果，当场宣读评标定标公证词；其他需要公证机构履行的职责。
从以上公证内容可以看出，公证的过程也包含监督的过程。公证机构以出具公证书形式对开评标过程实施监督，如果开评标活动在程序上有漏洞或出现违规问题，公证机构会予以制止和纠正，如不听劝告、拒绝改正，公证机构就不会出具公证书。公证员以国家司法公证人员身份对开评标活动进行公证，具备法律效力，既不会造成相关当事人责任转嫁，又可填补行政监管部门退出后的监督空缺。此外，公证机构开展公证业务时有一套系统、规范的程序，其专业监督能力是其他监督人员所不具备的。因此，公证机构对开评标活动的公证监督应为最佳监督方式。
综上所述，在简政放权、依法行政的大背景下，政府采购法定监督部门及其他非法定监督人员应主动退出开评标现场监督。同时，应发挥公证机构的监督作用，依法委托公证机构对开评标活动进行公证。顶层设计方面，应通过立法明确公证机构的开评标现场公证监督是一种常规监督。公证机构也应加强政府采购公证队伍建设，提高公证人员业务水平和政治素养，努力做好政府采购公证监督业务。
(作者单位：山东省潍坊市财政局）
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责任编辑：LIZHENG 本文来源：中国政府采购报第628期第4版
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发表于 2016-12-15 22:00:40
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