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党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。
加强对政府采购活动的内部控制管理，是贯彻十八届四中全会的重要举措，也是深化政府采购制度改革的内在要求，对落实党风廉政建设主体责任、推进依法采购具有重要意义。2015 年3 月1 日起施行的《政府采购法实施条例》，分别在第十一条要求采购人应当建立政府采购内部管理制度、第十三条要求采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度。
财政部《2016 年政府采购工作要点》更进一步，提出要强化政府采购领域内控管理，制订《关于政府采购领域加强内控管理的指导意见》。2016 年6 月29 日，财政部以财库〔2016〕99 号文正式印发该指导意见，强化采购人、集中采购机构和监管部门在政府采购活动中的内控管理责任，加强采购活动中的权力制约，看住乱伸的“权力之手”。
一、强化政采内控管理意义重大
政府采购是预防腐败的“阳光制度”，规范与效率的统一是制度设计的题中应有之义。但从十多年的实践情况看，因为强调公开招标，法定时间最快也需40多天，采购效率低的问题饱受社会诟病。同时，一些采购结果没有实现“物有所值”的目标，不少公开招标反而出现被操控现象。“豪华采购”“高价采购”事件不时被媒体曝光，低价恶性竞争、“劣币驱逐良币”问题也很严重，市场规则并不完善。围标串标、权力寻租、相互勾结、暗箱操作现象在一定范围内仍然存在，加强采购活动中权力制约的要求非常明确。
缺少约束的权力更容易被滥用和失控。从新的改革形势和任务看，政府采购领域加强内控建设是必然选择，对政府采购各相关主体落实党风廉政主体责任、提升管理水平、推进依法采购具有重要意义。总体要求是将过度集中的权力科学分解到多个岗位、多个层级，看住采购中乱伸的“权力之手”。
那么，什么是政府采购内控呢？所谓内控，就是利用单位内部的分工，形成相互制约，运用一系列具有控制职能的方法、措施和程序，实现管理活动的目标。如果说政府采购管理强调的是从外部进行管控，而内控则注重采购人、代理机构的内部发力，做好相关风险管控工作。
政府采购内控应该控什么？政府采购内控的核心是控制风险。所谓风险，最简单的表述就是不确定性，采购活动的主体较多，链条较长，不同的环节都有可能产生各种风险，既包括法律风险、政策风险和廉政风险，也要关注采购活动失败的风险。买得是否对、是否及时、是否好，履约过程是否得到有效控制，这些都是内部控制制度需要深入研究的问题。
政府采购内控应该怎么控？
一是明确防控重点。督促采购人和代理机构梳理细化全部流程和环节，重点针对采购活动中多发、易发的违法违规问题，紧紧扭住需求和评审规则制定、开标评标及评审、合同订立及履约验收、信息公开等关键环节，严控各类风险。
二是强化内控措施。指导采购人和代理机构综合运用不相容岗位或职责分离、授权控制、流程控制、信息系统控制等常规方法，探索建立单位内部归口管理、重大事项内部会商、专家咨询和公众参与等机制，提升内控管理水平。
三是加强监督问责。将内控机制建设任务分解细化，并制定任务分工和工作计划，督促采购人和代理机构严格落实。同时，定期检查、通报内控机制建设及任务落实情况，确保内控建设要求执行到位。
加强对政府采购活动的内部控制管理，要注意坚持合法性、适应性、规范性和科学性原则。具体来说，政府采购内部控制制度建设应当严格遵守《政府采购法》《招标投标法》《政府采购法实施条例》《招标投标法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》等相关法律、法规、规章的规定；应当符合我国实际，与政府采购的特点和要求相适应，使内部控制制度适应政府采购管理要求并发挥应有的作用；应当对政府采购各项工作进行全面规范，使政府采购涉及的每个过程、部门、环节，包括单位内部、单位与单位之间实现相互牵制，包括事前、事中和事后的全过程控制；制度既要科学合理，具有可操作性，又要符合并体现采购活动中诸如采购方式、评标方法的科学性，不能违背相关的会计、统计、管理学科的基本方法和要求。
二、采购人：各环节工作要相互分离
采购人是政府采购的重要当事人。加强采购活动内部控制管理，采购人要实行“主要领导负总责、重大事项集体讨论、各处室分头抓落实”的内控建设责任制，将工作划分为政策制定与把关、采购文件编制、采购评审、合同管理等多个环节，并分别由不同处室负责实施，构建各环节相互分离的工作机制。
具体来说，就是要明确相关岗位的职责权限，确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。建立预算编制、政府采购、资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制，实现政府采购、资产管理、财务会计、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约。同时，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。妥善保管预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等相关资料。
另外，进一步强化主体责任意识，单位内部应建立一整套完善的内部控制管理制度，包括一次性告知工作制度、首问责任制度、限时办结制度等。一次性告知工作制度是指使用单位办理有关事宜，因手续、材料不完备等原因退回补办，或未按规定程序、受理时限办理而不予受理的，经办人员必须一次性告知其所需要办理事项的依据、时限、程度，所需的全部材料以及不予办理理由的制度。首问责任制度是指使用单位办事、咨询或者申办事项时，第一位接受询问或受理的工作人员即为首问责任人。限时办结制度是指各类须办理的事项，在手续完备、资料齐全，以及内容符合有关规定的前提下，要努力提高效能，在规定时限内及时办结。
为者常成，行者常至。加强采购活动内部控制管理，采购人还应加强基层单位执行情况专项检查，督促法规政策落实；实行政府采购绩效管理，强化内控效果。每年选取部分基层单位开展政府采购执行情况专项检查，就各单位的组织建设、政策落实、程序执行、综合管理等内容进行综合考评，对应纳入政府采购的项目是否全部纳入、应公开招标的项目是否公开、应执行的程序是否执行到位等进行重点检查，以检查督促工作落实。对基层单位政府采购工作实施绩效管理，把绩效考评与专项检查相结合，促进政府采购程序的规范，推动内控机制建设，防范采购风险，促进廉政建设。
三、代理机构：注重总体规范和程序规范
加强采购活动内部控制管理，采购人委托的代理机构要建立内控制度，明确岗位职责。认真梳理工作流程，不断提高规范化、标准化和专业化水平。代理机构应当与采购人签订书面委托代理协议，明确委托事项范围和权利义务关系，不得超越代理权限开展采购活动。要提高采购文件编制水平，做到评审因素全面反映采购需求，评审标准合法合规、明确量化。要加强评审现场组织工作，明确细化组织流程，维护评审秩序，做好评审全过程录音录像。要确保采购信息及时、准确、完整地发布，依法答复供应商质疑，加强调查核实，做好沟通解释，并严格按照时限要求进行书面答复。
以完善制度为例，代理机构应当注重总体规范，出台《采购活动规程》《内部操作规程》《开评标管理办法》等制度，从总体上管控日常业务开展；注重程序规范，出台《公开招标流程》《竞争性谈判操作规程》《询价操作规程》等制度，形成符合法律法规要求、满足实际工作需要的采购程序和操作流程；注重重点风险防控，出台《廉政风险点》《轮岗交流办法》《重大项目集体论证制》等制度，《廉政风险点》要查找出在确定采购需求、编制采购文件、抽取专家、开标、评标、质疑答复、履约等关键环节存在的所有风险问题，并提出防控措施。
在采购文件编制审核方面，代理机构要加强采购需求研究管理，提高编制采购文件的专业化服务水平，推动代理业务朝专业化方向发展。同时，建立完善采购文件审核制度，避免出现因采购文件编制不合规、不完整、不科学，需求不明确或有倾向性、排他性等而影响政府采购活动的正常运行。开评标现场，代理机构要明确开标会的流程、各岗位（包括主持人、记录员及其他工作人员）的职责、现场保密及安保措施，明确对评标区的管理、评标现场的保密措施、评标委员会成员的管理及考核评价、评标过程的相互监督措施、评审结果的汇总要求及评审报告撰写要求。
在人员定期轮岗方面，代理机构虽然是企业制管理，但也可以借鉴机关干部管理机制，建立完善单位内部工作人员定期轮岗制度。一是可以提高团队的综合业务能力，有利于员工熟悉和掌握各岗位职责，调动其工作的积极性和主动性，防止惰性和凭经验办事。二是促进廉政风险防范。代理机构工作人员如果长期在某一重要岗位工作或长期与某些特定的服务对象接触，难免不会滋生腐败，实行定期岗位轮换能有效防控廉政风险。
当然，供应商也是政府采购的当事人之一，内控机制建设不能缺少对其的约束和限制。财政部门、采购人、代理机构有必要将供应商的履约监管、反馈评价、信用信息应用作为内控管理的手段加以深入研究，供应商参加政府采购项目竞争，必须严格遵照质量、服务、价格、效率等基本规定，与采购人、代理机构一道，共同营造公平、公正的政府采购市场环境。
文/ 梁舰 北京中建政研集团董事长
发表于 2017-4-22 12:31:38
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