中央财经大学 宗文龙 袁淳：政府视角下的PPP项目债务风险探析【转】

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中央财经大学 宗文龙 袁淳：政府视角下的PPP项目债务风险探析

2017-05-17 宗文龙 袁淳 中国政府采购杂志

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中央财经大学中国固定收益研究中心  宗文龙

中央财经大学会计学院院长 袁淳

中央财经大学中国固定收益研究中心  宗文龙

中央财经大学会计学院院长 袁淳

一、导论

政府和社会资本合作（Public Private Partnership, PPP）已经成为政府改革公共基础设施投资与运营机制的重要手段。从2014年财政部首批推出30个示范项目到2017年2月，全国已经公布中标的社会资本总投资规模从1800亿元猛增到3.84万亿元。

伴随PPP项目的快速发展，有关政府支付责任是否会导致政府债务增加的讨论日益激烈，甚至有观点将PPP项目与政府融资平台进行类比，担心PPP项目会形成新一轮的政府债务风险。

辨析PPP项目形成政府债务的机理，有利于客观评价PPP项目在经济发展中的作用，有利于政府控制宏观债务风险。当前“一路一带”战略实施过程中，PPP项目模式能否发挥更大的作用，也有赖于各界对PPP项目的功能达成全面、客观的共识。

二、PPP项目政府债务的主要观点

政府债务包括中央政府债务和地方政府债务。其中，中央政府债务指国债；地方政府债务是以债券方式举借的一般债务和专项债务，需经人大或其常委会批准并纳入全口径预算管理。关于政府债务的讨论，有以下一些说法：

（一）PPP项目产生了政府债务

实践中有一种误区认为，过去是政府通过融资平台借债，然后购买企业服务；与此类似，PPP项目提出的政府与企业合作，是另一种形式的政府“圈钱”，既然两者都会导致政府未来发生支出，岂不就是相同的政务债务？

我国制度规定，政府不允许对PPP项目进行收益担保或兜底，政府和企业在PPP项目中是“合作”关系，双方风险共担，而非政府单方面的承担项目盈亏。与过去政府成立地方融资平台然后借款投资相比，PPP项目并非政府由于缺钱而拉上企业籍此融汇社会资本。PPP项目的主要目的是为了提高政府资金的使用效率，通过引入社会资本对公益项目进行混合所有制改造，发挥私营资本的经营管理活力。也就是说，从前的融资平台意在“融资”，现在的PPP项目重在“经营和增效”，这是两者本质的不同，这种差异是正确评价PPP项目社会价值的前提。

将PPP项目错误地类比成地方政府的融资平台，忽略了PPP项目的经营为主的属性。不能从国家宏观经济目标角度（混合经济模式、资产证券化）理解PPP项目，过于“就事论事”。

（二）PPP项目的财政支付义务是政府债务（或负债）

PPP项目有三种支付方式：政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，使用者付费项目不会构成政府支付，无关政府债务的讨论，政府付费和缺口补助会形成政府的支付责任。有观点认为，既然政府要承担一定的支付责任（也有人称之为“支付义务”），难道这不是政府债务吗？

首先，PPP项目形成的政府支付并非“刚性”的偿还义务，政府与企业本质上是风险分担的机制，政府不承担必然的购买责任，也不具有确定的债务金额。

其次，将“支付责任”等同于“政府债务”，混淆了政府公共支出和劳务购买的区别。政府承担公共服务的提供责任，反应在财政上是各年的预算支出，但预算支出不是政府债务，不具有必然偿还性，也不会导致政府风险。PPP项目下企业方的服务（或产品）收费是“软”约束而非“刚性”兑付，不具有债务法律层面的必然支付特征。只有当政府购买的PPP项目服务超出了政府财政支付能力，才会产生支付风险。

（三）政府债务就是政府负债

政府债务是从宏观角度描述政府应承担的法律责任，是统计意义上的概念。政府负债特指财务报表中“负债”要素，我国政府会计具有司法属性，“负债”确认应遵循法规（《预算法》、《政府会计准则》）而不能简单类比企业财务会计准则。

理想的状态是，所有的政府债务都可以完整地体现在政府财务报表中负债，但现实情况是，由于会计技术的局限性，财务报表中的负债仅能够体现符合会计准则确认和计量要求的债务，而有些隐形的、不能可靠计量的债务尚不能计入财务报表。

目前，我国行政事业单位会计核算主要采用收付实现制，政府预算收支没有负债要素，现行收付实现制的预算会计体系不确认PPP项目产生的财务报表“负债”。2016年颁布的政府会计准则虽然部分地引入了权责发生制，但准则对负债的界定也仅限于政府发行的债券，核算范围尚未涉及所有的法定支出。

权责发生制下，如果PPP项目产生的政府支付责任超过财政承受能力会产生负债。政府确认负债的时点，应以政府“控制”企业服务为准，当且仅当政府接受服务、但无法支付合约款项时才产生负债，这是政府预算“支出”和“负债”的根本区别。

区分政府债务和政府负债，要求财政管理上既要关注财务报表中的债务负担，也要控制整体的债务风险。应对政府支付责任予以宏观统计，运用财政手段对支付责任予以总量控制，避免PPP项目支出超出政府财政负担能力而产生支付风险。

三、PPP项目债务风险的形成机理

概括而言，政府债务风险来自两个环节：融资和运营。PPP项目中政府面临的债务风险，主要源自政府承诺的服务购买协议或财政补贴，此外，如果PPP项目运营不善导致政府“接盘”，也会产生可能的债务风险。

（一）PPP项目的融资活动风险

我国现行的财政管理制度决定了政府不能直接确认PPP项目的负债。《预算法》等法规明确规定，地方政府只能以债券方式融资以满足资本性投资需求。这就意味着在PPP项目中，如果政府财政资金不足以满足PPP项目的政府支付义务，那么政府也必须首先通过债券融资形成财政收入，然后用于补充PPP项目的财政支付。

会计处理上，PPP项目客观上实现了政府的“表外”融资。社会资本合作方按照权责发生制原则在会计上借记应收款项、贷记收入，但政府会计按照收付实现制借记支出类、贷记银行存款，在收到移交的资产时借记资产、贷记净资产，并不会采用商业主体会计处理的逻辑，例如，一方增加应收款、另一方增加为应付款予以会计匹配。

一直以来，地方政府为追求政绩都有很强的投资冲动。一旦PPP项目投资规模总量失控，地方政府无力偿付巨额的未来支付责任，最终不得不回到政府借债偿还的老路上去。因此，政府应结合各地政府的财政收入，进一步设定PPP项目投资总量上限。

（二）PPP项目的运营活动风险

1. 政府支付责任的时间性错配

除确保PPP项目在全生命周期内“总量”可控之外，地方政府还应做好各个阶段的支付责任与财政预算支出匹配，做到项目进度预测科学合理。

由于财政承受能力评价涉及到PPP项目的全生命周期，从技术角度来说，对未来期间的大跨度预测难免存在不确定性。实践中，超过5年的预测已经很难贴近现实，PPP项目动辄需要预测30年的财政承受能力，焉能保证不偏离实际？当某个年度政府的预算支出不能满足PPP项目合同约定的当期支付责任时，就会形成政府应付款，相应的支付责任需要递延到以后期间。政府付费是PPP项目的主要资金来源，一旦政府在某个期间出现无法按约支付的情形，就会造成社会投资方的资金链条紧张。

2.运营不善导致政府“接盘”

PPP项目多是社会公益设施，政府具有负责提供此类公共产品和公共服务的天然责任。引入社会资本方后，政府改变了提供服务的途径和方式，但无法解除提供服务的责任。

一旦PPP项目运营不善，政府就不得不 “接盘”，相应的资金需求难免形成新的政府负债，这方面的历史教训很多。政府应把握好PPP项目的“入口关”，在选择社会资本合作方、筛选PPP项目和后续运营中，负担起全生命周期的监督和管理职能，“选好人、办好事”。政府对PPP项目的支付责任依赖财政的健康循环，只要投入资金创造新的社会价值，政府的财政收入总量增加，PPP项目的支付责任才有保证。

由于当前PPP项目的融资途径和资产证券化规模不高，大量的PPP项目依赖银行贷款融资，资金紧张的状况会传导至银行系统，甚至危害国家金融安全。

四、当前PPP项目风险管理的制度约束

从2014年至今，财政部等相关部门陆续发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等系列规范性文件，对PPP项目的采购选择、合同签订、财政承受力评价、绩效考核、资产证券化等环节赋予政策指导，客观上说，这些规定为PPP项目的债务风险控制提供了重要的保障。

（一）社会资本合作方的选择

财政部等20部委联合发布的《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》（2016年）第一次系统规范了PPP项目的定位标准，明确提出“建设——移交”（BT）不是PPP项目，强调社会资本合作方必须具有运营能力。早期政府和社会资本合作模式中，存在大量的BT。经过近几年的发展，各方日益认识到PPP项目的本质是为了提高资金的使用效率。

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（2014）明确了竞争性磋商是选择PPP项目的核心手段。未经竞争性选择的社会资本方，不具有合法的投资人身份。把好PPP项目的“入口关”是确保日后良性运营的前提，是防范运营风险的重要环节。

（二）地方政府债务风险的限额

我国财政部门对地方政府实行债务限额管理制度。《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的通知》（2015）和《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（2017）规定了地方政府的债务限额以及日后新增债务的上、下限。这种先发债、后补充PPP项目的财政支付资金缺口的方式，从根本上有别于以往的地方政府融资平台模式，PPP项目的债务管理要将负债纳入预算，要总体控制融资规模。这种从“总量”上控制政府债务规模的方式，从根源上遏制了地方政府的投资冲动。

为了控制政府财政支付责任超出预算支出能力，财政部在财金【2015】21号文中规定：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。财金【2016】92号文进一步规定，各地政府应将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划。应当说，这些制度的出发点切中时弊，但可操作性不强，需要日后加以完善。

（三）银行贷款资金的控制

《中国银监会关于银行业风险控制工作的指导意见》（2017）从消除风险隐患、不发生系统性风险的角度出发，明令禁止新增地方性融资平台贷款、严禁接受地方政府担保兜底。同时，银行要依法合规参与PPP项目，明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。

这些措施有助于规范PPP项目的行为，对化解政府PPP项目债务风险具有重要的辅助功能。反观以往的实践，银行在地方政府融资平台的发展过程中过于强调自身的企业属性，没有履行帮助政府控制债务风险的社会责任。

（四）运用市场手段规范社会资本行为

在推进PPP项目的健康发展过程中，政府采用了“疏”、“堵”结合的方法。一方面给予必要的行政指导和约束，另一方面探求运用市场手段化解管理风险。2016年底，发展改革委、证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，PPP项目的资产证券化开始落地。

PPP项目的资产证券化不但提高了社会资本合作方的资产流动性、丰富了项目的融资途径，而且有助于吸引更多的社会资本参与到公共基础设施的投资中。其更深远的意义在于，市场化的选择有利于促进PPP项目的价值发现功能，它弥补了行政导向管理的主观性缺陷，利用证券化市场投资者的投票机制倒逼PPP项目理性运营，实现行政审批和市场选择共同发挥作用。

五、PPP项目的债务风险防范

经过几年的努力，我国监管部门已经建立了PPP项目全过程管理的法规体系，“有法可依”的目标基本实现。今后一段时期内，贯彻落实、并检验完善相关制度，成为当前政府PPP项目风险管理的现实选择。

（一）明确代理机构的问责机制

我国政府PPP项目的价值目标，历经了从融资到运营的转变。资本具有逐利的本质，强调PPP项目的运营能力，是为了避免社会资本合作方的短期行为并引导其向实体经济转型，让社会资本树立长期投入的意识。

PPP项目的运营周期一般在10-30年之间，社会资本合作方的运营能力直接关系着PPP项目的长远效益，一旦出现运营失败则政府势必出面“接盘”。严把社会资本合作方的“入口关”，选择“有能力、有财力、有经验”的社会资本合作方是规避运营风险的前提。

政府采购的相关规定指出，筛选PPP项目的合作方应遵循公开、公平、公正的原则和充分竞争的机制。实践中，当前PPP项目的政府采购事宜多由代理机构承担，其独立性和执业质量缺乏保证。

代理机构在服务政府采购工作中发挥了重要作用，但其谋利属性如果不能得到有效制约，必然导致职业道德风险。政府在公开代理机构信息的同时应进一步明确其责任，加强监督考核，以其职业质量动态审核代理资格。

（二）完善财政承受能力评价方法

为了保证政府的年度财政预算支出可以满足PPP项目的支付责任，财政承受能力评价制度规定每一年度地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出，占一般公共预算的比例不超过10%。这一规定参照了英国等国家的限制比例6%-7%，考虑到我国正在实施城镇化发展战略，因此适当放宽比例。10%的比例仅限于需要从一般公共预算中安排的支出，并不包括政府性基金预算，以及政府以土地、实物资产、无形资产等投入的部分。

这一比例在实践中存在两方面的问题：一是该比例的科学性依据不足，为什么是10%而不是其他？准确的财政安全“红线”有待实践检验；二是在评价单一PPP项目时，由于缺乏政府未来的一般公共预算数据，该比例的实操性不强、形同虚设。实际上，地方政府的“投资冲动”很难单凭某一比例管控，需要从根源上清除“政绩工程”存在的土壤。

（三）纠正对资产证券化的错误认识

PPP项目的资产证券化，既不是为了提供社会资本的“退出”机制、也不是为了实现企业收益权类资产的“出表”。资产证券化是为了提高社会资本合作方的流动性，让更多的社会资本参与到公共基础设施的建设。

与早期政府基础设施BT项目相比，当前的PPP项目更强调运营。社会资本合作方承担着PPP项目的全生命周期运营责任，即使将收益权予以证券化，也无法解除运营的承诺，依然要对项目的运营负责。证券化使企业获得了流动资金，但同时放大了企业负债，是一项融资方式。

此外，在以资产证券化作为重要融资来源的PPP项目，只有在PPP项目的投资回报高于资产证券化的利息成本，社会资本合作方才能获得收益。因此，企业在选择是否参与PPP项目时，应系统考虑投资回报率以及日后证券化的利息成本率，避免发生项目收益与证券化利息成本的倒挂，保证自身财务的健康发展。

（四）建立参与各方的信誉评价机制

作为一种长周期的合作方式，应建立社会资本参与方的信誉“黑名单”制度。对于违背项目合作承诺或未达到运营效果的企业，应限制其参与政府PPP项目的资格，甚至日后禁入。要让社会资本意识到遵守相关约定的重要性，以负责任的心态参与社会基础设施的建设和运营；政府也要带头讲诚信，不能朝令夕改、更不能“新官不理旧账”；信誉评价制度还应覆盖到代理机构，任何不遵守市场信用的行为都应予以曝光和惩处。

来源：财政部PPP中心

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